§ 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO, § 246 Abs. 14 BauGB
Eilantrag einer Standortgemeinde gegen Flüchtlingsunterkunft; Nutzungsänderung von Werkstätten und Lagerflächen; Durch Bebauungsplan festgesetztes Gewerbegebiet; Veränderungssperre; Befristung der Baugenehmigung; Abweichungserteilung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB; Abweichung von einer Veränderungssperre; Fehlende Rückbauverpflichtung für (zusätzliche) Errichtung von Sanitärcontainern
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 05.09.2025, Az. 1 CS 25.1157
Orientierungssatz der Landesanwaltschaft Bayern
Soll die Baugenehmigung für eine Unterkunft für Flüchtlinge oder Asylbegehrende unter Erteilung einer Abweichung von Vorschriften des Bauplanungsrechts nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB erlassen werden, gilt die Voraussetzung des § 246 Abs. 14 Satz 5 i.V.m. § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB, wonach eine Verpflichtungserklärung zum Rückbau des Vorhabens nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung und zur Beseitigung von Bodenversiegelungen (Rückbauverpflichtung) abzugeben ist, für alle Vorhaben, also auch für solche, die in einem Bereich realisiert werden sollen, für den bereits ein Bebauungsplan besteht (Planbereichsvorhaben).
Bemerkung der Landesanwaltschaft Bayern
Mit der vorliegenden, im einstweiligen Rechtsschutz ergangenen Entscheidung bekräftigt der 1. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) seine Rechtsauffassung, wonach die gemäß § 246 Abs. 14 Satz 5 i.V.m. § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB vorausgesetzte Rückbauverpflichtung auch für Planbereichsvorhaben gilt (vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 03.06.2025, Az. 1 CS 25.586, juris Rn. 15).
1. Im vorliegenden Fall wandte sich die Standortgemeinde gegen eine bis zum 30.09.2028 befristete Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Werkstätten und Lagerflächen in eine Asylunterkunft für 270 Personen und die Errichtung von Sanitärcontainern. Bauherrn und Grundstückseigentümer sind private Dritte, die mit dem Freistaat Bayern einen Vertrag zur Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen abgeschlossen haben. Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der ein Gewerbegebiet festsetzt, so dass an sich Anlagen für soziale Zwecke ausnahmsweise zugelassen werden könnten (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Allerdings versagte die Standortgemeinde ihr Einvernehmen zum geplanten Vorhaben, fasste einen Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplans und beschloss eine Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB). Durch die Änderung des Bebauungsplans sollen zur Stärkung der gewerblichen Nutzungen insbesondere die nach § 8 Abs. 3 BauNVO zugelassenen Nutzungen sowie Wohnnutzungen ausgeschlossen werden. Das zuständige Landratsamt erteilte daher zusammen mit der Baugenehmigung auch eine Abweichung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB von der vorgenannten Veränderungssperre. Das Landratsamt verzichtete dabei gegenüber den Bauherrn nicht nur für die zur Nutzungsänderung erforderlichen Umbauten im Bestandsgebäude, sondern auch für die Aufstellung der Sanitärcontainer auf die Abgabe einer Rückbauverpflichtung, weil es davon ausging, dass sich die Zulässigkeit einer nachfolgenden anderen Nutzung des Vorhabengrundstücks aus dem (geltenden) Bebauungsplan ergibt (§ 246 Abs. 14 Satz 7 Alt. 2 BauGB). Dies auch vor dem Hintergrund, dass das Vorhabengrundstück schon vor Erteilung der streitgegenständlichen Baugenehmigung durch Gebäude und Asphaltierungen vollständig versiegelt war.
2. Während das Verwaltungsgericht den Antrag auf Außervollzugsetzung der Baugenehmigung noch abgelehnt hatte, änderte der BayVGH im Beschwerdeverfahren diese Entscheidung ab und ordnete die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Baugenehmigung an, weil es jedenfalls an einer Rückbauverpflichtung für die neu zu errichtenden Sanitärcontainer fehle.
a) Nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB kann bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende bis zum Ablauf des 31.12.2027 von den Vorschriften des Baugesetzbuchs oder den aufgrund des Baugesetzbuchs erlassenen Vorschriften im erforderlichen Umfang abgewichen werden, soweit auch bei Anwendung von § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Voraussetzung hierfür ist nach § 246 Abs. 14 Satz 5 i.V.m. § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB grundsätzlich auch die Abgabe einer Verpflichtungserklärung durch den Vorhabenträger, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen (Unterkunfts-)Nutzung bzw. im Falle einer Befristung spätestens nach Ablauf der Geltungsdauer zurückzubauen.
b) Nach Auffassung des BayVGH gilt das Rückbauverpflichtungserfordernis aufgrund seines Wortlauts (und anders als nach § 246 Abs. 13 Satz 1 BauGB) nicht nur für Außenbereichsvorhaben, sondern für alle Vorhaben, also unabhängig von der Gebietskategorie. Hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Verpflichtungserklärung für einen Rückbau folge – jedenfalls im Hinblick auf die nach der Ausnahmevorschrift § 246 Abs. 14 BauGB genehmigungsfähigen und neu zu errichtenden Sanitärcontainer – auch nichts Anderes aus § 246 Abs. 14 Satz 7 Alt. 2 BauGB. Nach dieser Vorschrift entfällt die Rückbauverpflichtung, wenn sich die Zulässigkeit der nachfolgenden Nutzung aus § 30 Abs. 1, 2 oder § 33 BauGB ergibt. Eine Nachfolgenutzung der Sanitärcontainer, die im Einklang mit dem Bebauungsplan der Standortgemeinde steht, hätten die Bauherrn jedoch nicht benannt und auch nicht zur Genehmigung gestellt (s. Rn. 9). Im Übrigen spreche nach dem Wortlaut von § 246 Abs. 14 Satz 7 Alt. 2 BauGB, wonach die Zulässigkeit „der“ nachfolgenden Nutzung und damit eine konkrete Nutzung vorausgesetzt werde und nicht „eine“ – beliebige – nachfolgende Nutzung, einiges dafür, dass diese Regelung nicht die Verpflichtung zur Abgabe einer Rückbauverpflichtung an sich entfallen lasse, sondern erst nachgelagert die Verpflichtung zum Rückbau (selbst), wenn sich die Zulässigkeit einer nachfolgenden konkreten Nutzung nach § 30 Abs. 1, 2 oder § 33 BauGB ergibt. Die Pflicht zur Abgabe einer Rückbauverpflichtung für die Sanitärcontainer sei daher nicht entfallen (s. Rn. 10; vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 03.06.2025, Az. 1 CS 25.586, juris Rn. 15).
c) Die Frage, ob ein vollständiger Rückbau einer zum Zeitpunkt einer Nutzungsänderung vorhandenen baulichen Anlage grundsätzlich nicht gefordert ist, weil sich die Rückbauverpflichtung in ihrem Umfang nur auf die durch das Vorhaben veranlassten Baumaßnahmen und Bodenversiegelungen bezieht bzw. ob der Rückbau „gebäudeinterner Baumaßnahmen“, die ohne städtebauliche Außenwirkung bleiben, notwendig ist, hat der BayVGH offengelassen, da sie nicht entscheidungserheblich war. Denn die streitgegenständliche Baugenehmigung regelt für das Hauptgebäude (Bestandsgebäude) eine konkrete Anschlussnutzung, weil sie für die Zeit nach Ablauf der Befristung dieser Baugenehmigung die (Wieder-)Geltung einer anderen, bereits zuvor erteilten Baugenehmigung verfügt. Daher habe es insoweit keiner Rückbauverpflichtung für die Nutzungsänderung bedurft. Die fehlende Rückbauverpflichtung für die neu zu errichtenden Sanitärcontainer führe jedoch zur Unwirksamkeit der Baugenehmigung, weil diese die einheitliche und deshalb unteilbare Feststellung enthalte, dass das im Bauantrag beschriebene und zur Genehmigung gestellte Bauvorhaben in seiner Gesamtheit nicht gegen zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt (s. Rn. 12).
3. Demgegenüber vertrat die Landesanwaltschaft Bayern (LAB) im Beschwerdeverfahren die Auffassung, dass § 246 Abs. 14 Satz 5 BauGB dahingehend auszulegen ist, dass er nur für Vorhaben gilt, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung und der mit ihr verbundenen Abweichung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB Außenbereichsvorhaben sind (§ 246 Abs. 14 Satz 5 BauGB auf Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich beschränkend auch Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, § 246 Rn. 52 [133. EL 1/2025]).
a) § 246 Abs. 13 und 14 BauGB sind nicht in der Fassung des ursprünglichen Gesetzentwurfs (vgl. BT-Drs. 18/6185) in Kraft getreten, sondern wurden im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nach Beschlussempfehlung des Bundestags-Innenausschusses geändert (vgl. BT-Drs. 18/6386, S. 9 [Rechtsänderungsbefehle] und S. 14/15 [Begründung]). Durch diese Änderungen wurden die Absätze 13 und 14 des § 246 BauGB nach Ansicht der LAB so miteinander harmonisiert, dass beide nur für Außenbereichsvorhaben gelten.
b) Anders als bei einem Außenbereichsvorhaben – bei dem noch völlig offen ist, ob es nach Beendigung der Nutzung als Asylunterkunft eine bauplanungsrechtlich zulässige Nachfolgenutzung geben kann, weil zum Genehmigungszeitpunkt noch kein Bebauungsplan besteht – macht eine Rückbauverpflichtungserklärung bei einem unter Abweichungserteilung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB genehmigten Innenbereichs- oder Planbereichsvorhaben von vornherein keinen Sinn. Denn in diesen Fällen steht bereits zum Genehmigungszeitpunkt – also von Anfang an – fest, dass nach Beendigung der Asylunterkunftsnutzung (im Rahmen des Einfügensgebots bzw. der Festsetzungen des Bebauungsplans) eine bauplanungsrechtlich zulässige Möglichkeit der Nachfolgenutzung besteht. Es leuchtet sachlich nicht ein, in diesen Fällen vom Bauherrn eine Erklärung zu verlangen, mit der er sich verpflichten soll, ein Gebäude nach Beendigung der Asylunterkunftsnutzung freiwillig zurückzubauen, das er danach (wenn auch mit anderer Art der Nutzung) sogleich in derselben Gestalt wieder errichten könnte, weil das Grundstück im Innenbereich oder Planbereich liegt. Würde man auch bei Innenbereichs- und Planbereichsvorhaben eine Rückbauverpflichtungserklärung verlangen, bestünde die Gefahr, dass dies vor allem gegenüber privaten Bauherrn faktisch prohibitive Wirkung entfaltet, weil es für diese aus vorgenanntem Grund kaum nachvollziehbar wäre, warum sie sich als „Voraussetzung“ für die Errichtung eines Gebäudes auf einem Baugrundstück zu dessen Rückbau verpflichten sollen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass über § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB nicht nur mobile Unterkünfte (Container), sondern auch Unterkünfte in Massivbauweise ermöglicht werden können.
c) Für eine Beschränkung der Rückbauverpflichtung auf Außenbereichsvorhaben spricht auch § 246 Abs. 14 Satz 7 Alt. 2 BauGB. Denn wenn § 246 Abs. 14 Satz 5 BauGB nicht nur für Außenbereichsvorhaben, sondern für alle Vorhaben gelten würde, wäre nicht nachvollziehbar, warum die Rückbauverpflichtung nur bei Zulässigkeit einer Anschlussnutzung im Planbereich entfallen soll, bei Zulässigkeit einer Anschlussnutzung im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) hingegen nicht. Dies wäre eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung, weil eine Bebauung bzw. Nutzung bestehender baulicher Anlagen im unbeplanten Innenbereich grundsätzlich genauso zulässig ist wie im Planbereich. Eine Anwendung von § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB auf Innenbereichsvorhaben kommt durchaus in Betracht, etwa wenn es sich bei dem betreffenden Bereich um ein faktisches Baugebiet im Sinn des § 34 Abs. 2 BauGB handelt.
d) Auch normsystematische Erwägungen sprechen für eine Beschränkung des § 246 Abs. 14 Satz 5 BauGB auf Außenbereichsvorhaben. Denn selbst bei Außenbereichsvorhaben im Sinn des § 246 Abs. 9 BauGB ist keine Rückbauverpflichtung erforderlich, weil es sich bei Vorhaben im Sinne dieser Norm um sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB handelt, auf die § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB keine Anwendung findet und § 246 Abs. 9 BauGB selbst keine Rückbauverpflichtung voraussetzt. Wenn also sogar für Asylunterkünfte, die auf Flächen errichtet werden sollen, die zwar im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach § 30 Abs. 1 oder § 34 BauGB zu beurteilenden Flächen stehen, aber dennoch als Außenbereich zu qualifizieren sind, keine Rückbauverpflichtung erforderlich ist, muss dies erst recht für Flächen gelten, die nicht nur im Sinn des § 246 Abs. 9 BauGB „angrenzen“, sondern selbst bereits Bestandteil des Innenbereichs oder Planbereichs sind. Andernfalls läge ein Wertungswiderspruch vor, der auch mit der Schwere des mit einer Abweichungserteilung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB verbundenen Eingriffs in die kommunale Planungshoheit nicht zu rechtfertigen wäre. Denn beim Rückbauverpflichtungserfordernis geht es um die Frage, was mit der baulichen Anlage nach Beendigung der (über § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB ermöglichten) Flüchtlingsunterkunftsnutzung zu geschehen hat. Bei nicht bestehender Rückbauverpflichtung muss eine Nachfolgenutzung im Planbereich die Festsetzungen des Bebauungsplans beachten, also der Planung der Gemeinde entsprechen. Für die Nachfolgenutzung im unbeplanten Innenbereich hat die Gemeinde die Gewähr, dass sich diese in die Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB einfügen muss, der als Planersatzvorschrift fungiert. Nach Beendigung einer unter Anwendung von § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB genehmigten Flüchtlingsunterkunftsnutzung wird die bauliche Anlage also in das allgemeine Regelungsregime des Bauplanungsrechts zurückgeführt. Eine Rückbauverpflichtung ist daher bei Innenbereichs- und Planbereichsvorhaben zum Schutz der kommunalen Planungshoheit nicht erforderlich.
4. Dieser Auffassung der LAB folgte der BayVGH jedoch nicht und entschied wie bei Ziffer 2 dargestellt.
a) Die Rückbauverpflichtung soll von der Baugenehmigungsbehörde nach Maßgabe von § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB (i.V.m. § 246 Abs. 14 Satz 5 BauGB) gesichert werden (zur als Soll-Regelung ausgestalteten Sicherstellung der Rückbauverpflichtung und den Voraussetzungen für ein ausnahmsweises Absehen hiervon vgl. BayVGH, Beschluss vom 03.06.2025, Az. 1 CS 25.586, juris Rn. 16 f.). Zu beachten ist auch, dass unter den Voraussetzungen des § 246 Abs. 14 Satz 8 BauGB (also bei Vorhabenträgerschaft eines Landes oder einer Gemeinde) nur die Sicherstellung der Rückbauverpflichtung, nicht aber das Erfordernis zur Abgabe der Rückbauverpflichtung selbst entfällt.
b) Zu beachten ist im Hinblick auf eine etwaige nachträgliche Abgabe und Sicherstellung der Rückbauverpflichtung schließlich auch, dass es bei einer Klage der Standortgemeinde grundsätzlich nur auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Baugenehmigungserteilung ankommt, nachträgliche Änderungen also grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig sind. Nach ständiger Rechtsprechung gilt bei Drittanfechtungen von Baugenehmigungen, dass nach Bescheiderlass eintretende Änderungen der Sach- und Rechtslage zugunsten des Dritten außer Betracht bleiben, nachträgliche Änderungen zugunsten des Bauherrn hingegen zu berücksichtigen sind (sog. Meistbegünstigungsprinzip – vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.2024, Az. 4 B 5/24, juris Rn. 4 m.w.N.). Abweichend davon hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) jedoch entschieden, dass bei der Klage der Standortgemeinde gegen eine Baugenehmigung, die unter Ersetzung ihres gemeindlichen Einvernehmens erlassen wurde, maßgeblicher Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeitsbeurteilung der Genehmigung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihrer Erteilung ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.08.2016, Az. 4 C 5/15, juris Rn. 12 ff.). Ob diese Rechtsprechung des BVerwG zur Ersetzung des Einvernehmens nach § 36 Abs. 2 und § 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB auf die bloße Anhörung der Gemeinde nach § 246 Abs. 14 Satz 3 BauGB zu übertragen ist, hat der BayVGH bislang offengelassen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 03.06.2025, Az. 1 CS 25.586, juris Rn. 16). In der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts München wird eine solche Übertragung allerdings vorgenommen (vgl. VG München, Beschluss vom 03.03.2025, Az. M 11 SN 24.7851, juris Rn. 41; Beschluss vom 17.03.2025, Az. M 1 SN 24.6951, juris Rn. 19; Beschluss vom 08.07.2025, Az. M 1 SN 25.2826, juris Rn. 24).
Oberlandesanwalt Dr. Magnus Riedl ist bei der Landesanwaltschaft Bayern Ständiger Vertreter des Generallandesanwalts.
Weitere Beiträge der LAB.
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