Mit Urteil vom 30. Mai 2023 – 5 BV 20.2104 – BayVBl. 2023, 735 hat der BayVGH solch hohe Voraussetzungen für eine kommunale Videoüberwachung in Bayern festgezurrt, dass Videoüberwachung als kommunales Sicherheitsinstrument in der bisherigen Form in weiten Teilen de facto zu Grabe getragen wurde. Selbst eine örtlich sehr begrenzte Videoüberwachung an einem kommunalen Kriminalitätsschwerpunkt unter höchsten Sicherheitsvorkehrungen zugunsten des Datenschutzes scheitert an den Vorgaben des BayVGH.
Da es hierbei um die Auslegung nicht revisiblen Landesrechts geht, wie das BVerwG mit Beschluss vom 2. Mai 2024 – 6 B 66.23 – BayVBl. 2024, 532 festgestellt hat, bedarf es eines vollständigen Neuansatzes bei der Videoüberwachung, will man sich mit dieser mit der Gesetzesratio nur schwerlich in Einklang zu bringenden Auslegung des BayVGH nicht zufriedengeben. Dies ist in Passau geschehen, in Anlehnung an einen insbesondere von Meinhard Schröder entwickelten Ansatz. Das neue Modell gewährleistet zunächst einmal einen immensen Zuwachs an Datenschutz durch Einbindung eines nicht weisungsgebundenen Treuhänders, der strikt die Möglichkeit jeglicher anlassloser Überwachungsmaßnahmen verhindert. Zugleich wird die Nutzung der Videoaufzeichnungen durch technische Maßnahmen einzig auf solche Situationen beschränkt, in denen mutmaßlich Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen wurden. Nur bei diesen wenigen konkreten Situationen, in denen die Interessen der Opfer beziehungsweise der Allgemeinheit die der gegebenenfalls beiläufig gefilmten Passanten deutlich überwiegen, kommt es zu einer Nutzung der Videoaufnahmen – in dann offensichtlichem Einklang mit den Anforderungen der DSGVO und des Art. 24 BayDSG. Mehr Datenschutz bei gleicher Wirkungskraft der Videoüberwachung ebnen so den Weg für eine Rückkehr eines Bausteins kommunaler Sicherheitskonzepte, dessen Anwendung von weiten Bevölkerungsteilen befürwortet wird.
I. Zur verfehlten, aber bindenden Auslegung des Art. 24 BayDSG durch den BayVGH
Das Ringen um eine Neukonzeption kommunaler Videoüberwachung ist Resultat einer deutlich zu restriktiven Auslegung des bayerischen Landesrechts zur kommunalen Videoüberwachung nach Art. 24 BayDSG durch den BayVGH und den Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz.
1. Deutlich überzogene Anforderungen mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit
Der BayVGH verlangt „das Vorliegen einer Gefahr”1 und hält es für nicht ausreichend, wenn es um „nur circa einen polizeilich dokumentierten Vorfall alle fünf Tage” (berechnet auf das ganze Kalenderjahr inkl. Wintermonate) gehe2. Soweit diese Zahl für Passauer Verhältnisse zwar sehr hoch sei, könne „das keine Berücksichtigung finden, weil nicht die Verhältnisse in der Stadt, sondern die objektive Zahl der Vorfälle zu einem Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht im Verhältnis stehen muss”3.
Ungeachtet dessen, dass Art. 24 BayDSG nicht einmal ausdrücklich von einer Gefahr spricht4, führt eine solche Schwelle dazu, dass es de facto außerhalb von Kriminalitätsschwerpunkten in Großstädten keine kommunale Videoüberwachung mehr geben kann. Dies steht in Widerspruch zu den Gesetzesmaterialien. Dort wird beispielsweise auf die Überwachung eines Wertstoffhofes als Beispiel einer zulässigen Videoüberwachung hingewiesen5. Dass es eine solche nicht mehr geben kann, wenn man die Maßstäbe des BayVGH anlegt, bedarf keiner weiteren Darlegungen. Im Ergebnis wird also die Intention des Gesetzgebers zugunsten einer Videoüberwachung, die als effektiver Baustein in den kommunalen Sicherheitskonzepten zur Anwendung kommen darf, durch solche Anforderungen in weiten Teilen negiert.
Diese Folge – das faktische Ende kommunaler Videoüberwachung in Bayern – scheint auch der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz in diesem Sinne als Konsequenz zu verstehen. Ein Mitarbeiter der Behörde kommentierte die Entscheidung des BayVGH so, dass die „Liberalitas Bavarica” nun frisch durch den von der Entscheidung betroffenen Passauer Klostergarten wehe: Ohne akribisch dokumentierte Kriminalitätsrate stelle die Videoüberwachung nur noch einen seltenen Ausnahmefall dar, „etwa die Außensicherung einer Justizvollzugsanstalt”6.
Die Schärfe der Anforderungen an die Kriminalitätsrate wird komplettiert durch die Nichtberücksichtigung von Anliegen, die im Gesetzgebungsprozess dagegen explizit vorgetragen wurden. Danach sei Videoüberwachung, so Staatsminister Herrmann, schließlich „ein Gewinn für die innere Sicherheit und das Sicherheitsgefühl der Menschen in unserem Land” und „hat sich in Bayern im Interesse der Sicherheit der Menschen bewährt”7. Beim BayVGH dagegen wird das durchaus berechtigte Sicherheitsinteresse der Bevölkerung nur kurz als „subjektiv empfundenes Unsicherheitsgefühl” gestreift, das rechtlich irrelevant sei8. Die Interessen so vieler Familien, die auch aufgrund der Videoüberwachung wieder gerne den Passauer Klostergarten besucht hatten, werden nur im umgekehrten Sinn berücksichtigt: Nach der Lesart des BayVGH seien „Kinder betroffen, bei denen die schutzwürdigen Interessen besonders schwer wiegen ([…]). Diese werden in ihrem Spiel- und Freizeitverhalten überwacht”9.
Ohne jede Relevanz bleibt für den BayVGH im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass die Stadt Passau ein Höchstmaß an Transparenz und Datensicherheit gewährleistet hatte: Die Daten befanden sich an einem besonders diebstahlsgesicherten Ort ohne Verbindung zum Internet, wurden nach 72 Stunden automatisch gelöscht und einzig im Fall eines konkreten Vorfalls dauerhaft gespeichert, unter anderem abgesichert durch strenge weitere Voraussetzungen und Protokollierung einer jeden dauerhaften Speicherung. Es geht nicht an, abstrakt einen besonders schweren Grundrechtseingriff beziehungsweise eine hohe Eingriffsintensität zu postulieren, aber bei der Bewertung dieser Schwere all solche Vorkehrungen unberücksichtigt zu lassen. Ein Blick in Art. 5 DSGVO hilft dabei, aufzuzeigen, welche Rolle den Fragen der Transparenz und Integrität zugemessen wird; hier geht es – neben der vom BayVGH singulär in den Blick genommenen Datenminimierung – um zentrale Grundsätze eines wirksamen Datenschutzes, deren Einhaltung bei der Bewertung der Verhältnismäßigkeit einzufließen hat.
2. Überzogene verfahrensrechtliche Anforderungen
Dem (fortlaufend eingeforderten) Aufwand, der mit Blick auf die „Vorfallsdokumentationen” aufgebürdet wird, kann eine Kommune de facto kaum nachkommen. Während sich die vom BayVGH verworfenen Ausführungen des VG Regensburg noch wohltuend praxisnah lesen10, verlangt der BayVGH (mit Betonung der kommunalen Nachweislast11) eine Akribie, der kaum fehlerfrei nachgekommen werden kann. Hierbei geht es nicht darum, dass das Gericht grundsätzlich falsche Wertungen aufführt. Für sich genommen könnte man mit dem BayVGH darauf abstellen, dass verbale Beleidigungen von einer ohne Audio aufnehmenden Videokamera nicht tangiert werden12. Praxisnah gilt jedoch, dass es nur allzu oft nicht bei verbalen Ausfällen bleibt. Es bedarf keiner peniblen Streichung solcher Delikte (um deren Gesamtzahl möglichst nach unten zu drücken), da auch sie Aufschluss über die Verhältnisse vor Ort geben können. Ganz ähnlich zu bewerten sind die feinen Distinktionen des BayVGH dazu, wonach der „Handel mit Betäubungsmitteln (‚Ameisenhandel’) […] durch die Videoüberwachung kaum eingedämmt werden” könne, „zumindest soweit nicht erkennbar [sei], welche Waren letztlich gehandelt” würden13. Wer so argumentiert, mag auf diese Weise besondere juristische Präzision an den Tag legen. Man kann sich indes des Eindrucks kaum erwehren, dass damit vor allem einer skeptischen Grundhaltung Ausdruck verliehen wird – nämlich kommunale Videoüberwachung auch durch solche formellen Anforderungen möglichst weitreichend einzuschränken.
3. Ungeeignetheit einer Videoüberwachung bei fehlendem Fallzahlenrückgang?
Dass es im Ergebnis keinen geschützten behördlichen Ermessensspielraum bei der kommunalen Videoüberwachung gibt, zeigt sich am Zahlenjonglieren des BayVGH. Komme es nicht zu einem Rückgang der Zahlen im Anschluss an die Errichtung der Videoüberwachung, so sei diese nicht nur nicht erforderlich, sondern schon gar nicht erst geeignet14. Geboten wäre hier stattdessen eine gewisse Zurückhaltung bei der Auswertung solcher Statistiken, bevor man zu solch generellen, plakativen Aussagen zur Effektivität einer Videoüberwachung gelangt. Fatal ist es, dass dann auch noch der BayVGH fehlerhaft die Zahlen zu seiner Statistik zusammenträgt, die die angebliche Ungeeignetheit hätte aufzeigen sollen, obschon es in Wahrheit nach den vom Gericht eruierten Zahlen im Anschluss an die Videoüberwachung zu einem sehr beachtlichen Rückgang der Kriminalitätsrate um ca. ein Drittel gekommen war15.
[…]
* Der Verf. ist Stadtdirektor, Referat Recht und Soziales. Die nachfolgenden Ausführungen geben die persönliche Sichtweise des Autors wieder. Herrn Ordinarius Professor Dr. Meinhard Schröder gebührt herzlicher Dank für die Anregungen und die fruchtbare Begleitung der Umsetzung dieses Projekts.
1 BayVGH, U.v. 30.05.2023 – 5 BV 20.2104, BayVBl. 2023, 735/739 Rn. 44.
2 BayVGH ebd. Rn. 50.
3 BayVGH ebd.
4 Das konzediert auch der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz, Videoüberwachung durch bayerische öffentliche Stellen, Orientierungshilfe, Version 1.0, Stand 01.02.2020, Rn. 24.
5 S. LT-Drucks 15/9799 S. 5.
6 So Engelbrecht, Anm. zu BayVGH ebd., ZD 2023, 569. Dementsprechend hat der Landesbeauftragte für den Datenschutz unmittelbar nach Bekanntwerden des Urteils des BayVGH begonnen, schon existierende kommunale Videoüberwachungen nunmehr mittels des ihm zur Verfügung stehenden Instrumentariums verbieten zu lassen.
7 LT-Drs 15/9799 S. 54 f.
8 BayVGH, U.v. 30.05.2023 – 5 BV 20.2104 – BayVBl. 2023, 735/739 Rn. 45.
9 BayVGH, U.v. 30.05.2023 – 5 BV 20.2104 – BayVBl. 2023, 735/740 Rn. 62.
10 VG Regensburg, U.v. 06.08.2020 – BeckRS 2020, 19361 Rn. 31 f.
11 BayVGH, U.v. 30.05.2023 – 5 BV 20.2104 – BayVBl. 2023, 735/739 Rn. 47.
12 BayVGH a. a. O. Rn. 52.
13 BayVGH a. a. O.
14 BayVGH a. a. O. Rn. 51 f.
15 Höchst bedauerlich ist es, dass der 5. Senat von einer unrichtigen Zahleninterpretation ausging, um die Ungeeignetheit der Videoüberwachung aufzuzeigen. Den gerichtlichen Ausführungen nach sei es Ausgangspunkt gewesen, dass im Jahr 2017 insgesamt 94 Ereignisse polizeilich aufgenommen und dokumentiert wurden. Dann heißt es, dass nach Einführung der Videoüberwachung „keine nennenswerte Veränderung der Zahl der Vorfälle“ eingetreten sei. Dies will der Senat anhand der Zahlen von 2018 sowie 2019, 2020 und 2021 aufzeigen. Weil es 2018 zu 101 Fällen kam, mag dies auf den ersten Blick als eine vertretbare gerichtliche Aussage erscheinen. In Wahrheit ist die Videoüberwachung allerdings erst am 27.12.2018 in Betrieb genommen worden. Zutreffend kann daher das Jahr 2018 also nur (gemeinsam mit 2017) als Fallbespiel für die Zeit vor der Videoüberwachung gerechnet werden. Errechnet man aus diesen Zahlen den Durchschnitt, so ergibt sich eine Verringerung der Fälle um ein Drittel von zuvor gut 97 auf nun 63 Fälle im Durchschnitt.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 19/2025, S. 653.
