Neuerungen im Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetz sowie im Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz

I.Hintergründe der Gesetzesänderungen

Mit dem Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG) vom 20. Mai 2020 (BGBl. I S. 1041) wurde sichergestellt, dass auch unter den erschwerten Bedingungen während der COVID-19-Pandemie Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie besondere Entscheidungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung ordnungsgemäß durchgeführt werden konnten¹. Die Bundesregierung hatte geprüft, welche der Instrumente des PlanSiG sich in der praktischen Anwendung so bewährt haben, dass sie auch außerhalb der zu bewältigenden Ausnahmesituation sinnvoll eingesetzt werden können². Vor allem haben sich demnach digitale Instrumente im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung bewährt, insbesondere digitale Möglichkeiten der Bekanntmachung, der Auslegung von Dokumenten und der in verschiedenen Verfahrensstadien erforderlichen Erörterung³. Diese Verfahrenserleichterungen hat der Bund mit dem Fünften Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften sowie zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuchs vom 4. Dezember 2023 (5. VwVfÄndG, BGBl. 2023 I Nr. 344) zur dauerhaften und rechtssicheren Anwendung in das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVfG) übertragen und zugleich die Geltungsdauer des PlanSiG bis 31. Dezember 2024 verlängert, um den Ländern mit eigenen Verwaltungsverfahrensgesetzen entsprechende Anpassungen zu ermöglichen⁴.

Ebenfalls mit dem 5. VwVfÄndG hat der Bund in § 3a VwVfG weitere Möglichkeiten des elektronischen Schriftformersatzes durch Übermittlung aus besonderen elektronischen Postfächern an die Behörden (sog. Hin-Kanal) und durch Verwendung eines qualifizierten elektronischen Behördensiegels zugelassen⁵.

Des Weiteren hat das Gesetz zur Modernisierung des Postrechts vom 15. Juli 2024 (Postrechtsmodernisierungsgesetz – PostModG, BGBl. 2024 I Nr. 236; Berichtigung vom 23. Oktober 2024, BGBl. 2024 I Nr. 331) das Postrecht grundlegend novelliert. Im Interesse einer stabilen Finanzierung und nachhaltigeren Erbringung haben sich vor dem Hintergrund der gewandelten Bedeutung des Briefs und der damit einhergehenden veränderten Anforderungen an Postdienstleistungen die Laufzeitvorgaben für die Post geändert. Im Unterschied zu den vormals in der Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) geregelten Vorgaben, die kürzere Postlaufzeiten vorsahen, müssen nunmehr ab dem 1. Januar 2025 von den an einem Werktag eingelieferten Sendungen 95 % erst am dritten und 99 % am vierten Werktag zugestellt werden. Dies hat bundesrechtlich im Zuge des PostModG auch zu Änderungen des VwVfG und des Verwaltungszustellungsgesetzes (VwZG) hinsichtlich der Bekanntgabe- und Zustellungsfiktionen geführt⁶.

Der in der Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 6. November 2023 beschlossene „Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung”⁷ beinhaltet konkrete Zielvereinbarungen, um Beschleunigungspotenziale für Planungs- und Genehmigungsverfahren auszuschöpfen. Unter anderem wurde das Ziel vereinbart, im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht die Möglichkeit der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung stärker zu nutzen und Ergebnisse einheitlich, standardisiert und maschinenlesbar zu dokumentieren. Die Bundesregierung hat gemäß dieser Zielsetzung am 26. Juni 2024 dem Bundestag einen entsprechenden Gesetzentwurf zur Stärkung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren zugeleitet (BT-Drs. 20/11980). Die Beratung in den Ausschüssen ist derzeit noch nicht abgeschlossen. Wegen der vorgezogenen Neuwahl des Deutschen Bundestages ist fraglich, ob dieses Gesetzgebungsvorhaben im Bund noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet wird. Ebenso wie in Bayern griffen jedoch bereits einige andere Länder mit eigenen Verwaltungsverfahrensgesetzen (neben den Anpassungen aufgrund des 5. VwVfÄndG und des PostModG) den im Bund-Länder-Kreis fachlich ausgearbeiteten Regelungsvorschlag auf und haben – wie auch simultan für das VwVfG des Bundes vorgesehen – eine Neuregelung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung herbeigeführt⁸.

Weitere Änderungen im VwZVG dienten dem Abbau bürokratischer Anforderungen in der Verwaltungsvollstreckung.

Mit dem Gesetz zur Erleichterung des Ehrenamts hat der bayerische Gesetzgeber schließlich im BayVwVfG eine Regelung geschaffen, um der Bedeutung ehrenamtlicher Betätigung bei der Ausgestaltung und Durchführung von Verwaltungsverfahren möglichst umfassend Rechnung zu tragen.

II.Wesentliche Neuerungen

1.Elektronische Kommunikation

Der bayerische Gesetzgeber hatte bereits im Jahre 2022 im BayDiG (GVBl. S. 374) gegenüber den Verwaltungsverfahrensgesetzen von Bund und Ländern weitergehende Möglichkeiten und Erleichterungen des elektronischen Schriftformersatzes geregelt. Der Bund griff nunmehr mit dem 5. VwVfÄndG weitestgehend diese Regelungen auf und hat den Schriftformersatz durch Übermittlung aus besonderen elektronischen Postfächern an die Behörden (sog. Hin-Kanal) und durch Verwendung eines qualifizierten elektronischen Behördensiegels in § 3a VwVfG implementiert. Vor diesem Hintergrund wurden im Interesse der Vereinheitlichung der Verwaltungsverfahrensgesetze deshalb die im bisherigen Art. 31 Abs. 5 BayDiG enthaltenen Möglichkeiten auch in das BayVwVfG überführt und in Art. 3a Abs. 3 BayVwVfG neu gefasst.

In Art. 3a Abs. 3 Nr. 2 BayVwVfG werden Erklärungen gegenüber Behörden (sog. Hin-Kanal) versehen mit einer einfachen Signatur, das heißt Unterzeichnung mit der Namenswiedergabe des Erklärenden, aus in Nr. 2 Buchst. a bis d genannten besonderen elektronischen Postfächern geregelt.

Mit Art. 3a Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a BayVwVfG wurde das qualifizierte elektronische Behördensiegel in das BayVwVfG überführt. Insofern ist für die Praxis auf Folgendes hinzuweisen: Anders als bei einer angebrachten analogen Unterschrift oder einer qualifizierten elektronischen Signatur ist das qualifizierte elektronische Behördensiegel nicht personenbezogen, sondern behördenbezogen. Um dennoch jederzeit nachvollziehen zu können, wer die Siegelung veranlasst hat, das heißt der nach der jeweiligen Geschäftsverteilung der Behörde Zeichnungsberechtigte, und wer sie vorgenommen hat, das heißt entweder der Zeichnungsberechtigte selbst oder eine von ihm beauftragte Person (z. B. Geschäftsstelle), ist es daher erforderlich, dass die Behörde durch innerorganisatorische Maßnahmen sicherstellt, dass nur Berechtigte das Siegel nutzen und dass die siegelnde Person sicher festgestellt werden kann. Denn nur auf diesem Wege kann der notwendige rechtliche Verantwortungszusammenhang zum Zeichnungsberechtigten, der sich der schriftformersetzenden behördlichen Siegelung bedient, nachgewiesen werden⁹.

Von der Gesetzesänderung unberührt bleiben die spezielleren Regelungen zum elektronischen Schriftformersatz bei Identifizierung über ein Nutzerkonto und Abgabe einer Erklärung mittels Onlineformular über ein Verwaltungsportal (vgl. z. B. Art. 31 Abs. 3 BayDiG und § 9a Abs. 5 OZG)¹⁰.

Auch die weitergehenden Möglichkeiten und Erleichterungen des Schriftformersatzes im Anwendungsbereich des BayDiG bleiben erhalten. Dies betrifft einerseits den Schriftformersatz bei Übermittlung aus einem besonderen elektronischen Behördenpostfach oder aus einer elektronischen Poststelle eines Gerichts oder einer Staatsanwaltschaft (sog. Rückkanal) sowie andererseits den Schriftformersatz durch Verwendung elektronischer Siegel im Sinne des Kapitels III Abschnitt 5 der Verordnung (EU) Nr. 910/2014, einschließlich fortgeschrittener elektronischer Siegel (Art. 31 Abs. 5 Satz 1 BayDiG n. F.). Außerdem bleibt in den Fällen des Art. 3a Abs. 3 Nr. 2 BayVwVfG die Übermittlung mittels elektronischer Postfächer an die Behörde (sog. Hin-Kanal) auch dann schriftformersetzend, wenn die Erklärung nicht (einfach) elektronisch signiert wird (Art. 31 Abs. 5 Satz 2 BayDiG n. F.)¹¹.

Art. 3a Abs. 5 BayVwVfG ist eine Ordnungsvorschrift und regelt den Umgang mit elektronischen Dokumenten und Erklärungen, sie dient dem Schutz des Erklärenden. Für den Fall, dass die Behörde die unmittelbare Abgabe einer Erklärung in einem elektronischen Formular ermöglicht, das von der Behörde in einem Eingabegerät oder über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt wird, ist in Art. 3a Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG bestimmt, dass dem Erklärenden vor Abgabe der Erklärung Gelegenheit zu geben ist, die gesamte Erklärung auf Vollständigkeit und Richtigkeit zu prüfen. Ferner ist gemäß Art. 3a Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG nach der Abgabe dem Erklärenden eine Kopie der Erklärung zur Verfügung zu stellen. Gerade bei digitalen Formularen, die nach Befüllung nicht ausschließlich auf einer Bildschirmseite abgebildet werden und gegebenenfalls auch inhaltlich etwas komplexer sind, sollte bereits bei der Konzeption entsprechender digitaler Prozesse sichergestellt werden, dass der Erklärende den Überblick über die von ihm abzugebenden Erklärungsinhalte behält und dies auch für sich nachhalten kann¹². Die Verpflichtung, dem Erklärenden eine Kopie der von ihm abgegebenen Erklärung zur Verfügung zu stellen, kann auch dadurch erfüllt werden, dass er diese nur auf Verlangen erhält (wie z. B. durch Ankreuzen eines entsprechenden Buttons in dem elektronischen Formular); die Bestimmung schließt es nicht aus, dass der Erklärende auf eine Kopie auch verzichten kann¹³.

2.Wertgrenze für besondere Aufwendungen der Amtshilfe

Die Anhebung der Wertgrenze in Art. 8 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG für zu erstattende besondere Aufwendungen der Amtshilfe von bisher 25 Euro auf 35 Euro erfolgte in Angleichung an die Regelungen im VwVfG und in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der meisten anderen Länder. Dadurch wird auch ein Gleichklang zwischen Verwaltungs- und Sozialverfahren erzielt (vgl. § 7 SGB X)¹⁴.

3.Neuregelung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung

In Umsetzung des Ziels des „Paktes für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung”, die Möglichkeit der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung stärker zu nutzen und Ergebnisse einheitlich, standardisiert und maschinenlesbar zu dokumentieren, hat der bayerische Gesetzgeber, um die Bedeutung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung noch sichtbarer zu betonen, die bisher in Art. 25 Abs. 3 BayVwVfG enthaltenen Regelungen im BayVwVfG zur frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in einen neuen, eigenständigen Art. 25a BayVwVfG überführt und um entsprechende Vorgaben ergänzt. Insofern ist auf folgende Neuerungen hinzuweisen:

Nach Art. 25a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG soll die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bereits vor Antragstellung durchgeführt werden, während der bisher mit dem einschränkenden Wort „möglichst” zum Ausdruck gebrachte Vorbehalt, der auch noch eine spätere Durchführung eröffnet hat, entfallen ist. Da die Regelung für die Vorhabenträger als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist, kann allerdings auch weiterhin Besonderheiten der Praxis Rechnung getragen werden und eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung in Einzelfällen auch nach Antragstellung durchgeführt werden, wenn sich zum Beispiel das Erfordernis einer frühen Öffentlichkeitsbeteiligung erst nach Antragstellung herausstellt¹⁵.

Art. 25a Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG legt fest, dass der Vorhabenträger Inhalt und abschließendes Ergebnis der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in einem verkehrsüblichen elektronischen Format unverzüglich an die Behörde übermitteln und der betroffenen Öffentlichkeit mitteilen soll.

Art. 25a Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG bestimmt, dass für die Übermittlung an die Behörde auch ein maschinenlesbares Format verwendet werden soll, wenn aufseiten des Vorhabenträgers und der Behörde die technischen Voraussetzungen vorliegen und kein unverhältnismäßig hoher Aufwand entsteht.

III.Ausblick

Mit den erfolgten Gesetzesänderungen können Verwaltungsverfahren insgesamt digitaler, einfacher und effektiver durchgeführt sowie in Vollstreckungsverfahren unnötige Formalitäten und bürokratische Hürden vermieden werden. Daneben tragen die Gesetzesänderungen im Interesse der Konkordanzgesetzgebung wesentlich zu einer Vereinheitlichung der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der anderen Länder bei. Hinsichtlich der verschiedenen Möglichkeiten des elektronischen Schriftformersatzes war Bayern mit dem BayDiG bereits weit voraus. Es ist erfreulich, dass sich der Bund hieran weitestgehend orientierte und bewährte Regelungen aus dem BayDiG in sein VwVfG übernommen hat. Neue Akzente werden nun aber auch mit der in das BayVwVfG aufgenommenen „Ehrenamtsklausel” gesetzt. Hier wäre es wünschenswert, wenn sich auch die anderen Länder und der Bund für eine solche „Ehrenamtsklausel” offen zeigen würden, um einmal mehr zu unterstreichen, wie wichtig das ehrenamtliche Engagement in unserer Gesellschaft ist.

Im Übrigen ist schon jetzt absehbar, dass das Verwaltungsverfahrensrecht im Interesse der Planungsbeschleunigung und der Suche nach Möglichkeiten zur Vereinheitlichung des Fachplanungsrechts weiterhin im Fokus rechtspolitischer Debatten und Initiativen bleiben wird. Der in der Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 6. November 2023 beschlossene „Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung” sieht in bestimmten Bereichen nach wie vor Handlungsbedarf und schlägt hierzu durchaus noch weitergehende Maßnahmen vor, die es zu prüfen und gegebenenfalls auch umzusetzen gilt. Als zentral für die Beschleunigung der Verfahren wird vor allem eine Verkürzung der gesetzlich vorgesehenen Fristen, die Einführung einer Stichtagsregelung für die bei Vorhaben maßgebliche Sach- und Rechtslage (einschließlich des Stands der Technik) sowie die Fakultativstellung des Erörterungstermins im Rahmen zum Beispiel der Planfeststellung angesehen⁴⁴.

Daneben steht zu erwarten, dass die Diskussionen um die weitere Digitalisierung (bis hin zur Automatisierung) des Verwaltungsverfahrens anhalten werden. Ein Beispiel dafür ist die vom Bund mit § 35a zum 1. Januar 2017 in seinem VwVfG geschaffene Regelung zum vollständig automatisierten Erlass eines Verwaltungsaktes, wonach ein Verwaltungsakt vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden kann, sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist und weder ein Ermessen noch ein Beurteilungsspielraum besteht. Diese Vorschrift ist seinerzeit sowohl auf Zustimmung⁴⁵ als auch auf Kritik⁴⁶ gestoßen⁴⁷. Im BayVwVfG existiert keine Parallelregelung, Bayern ist vielmehr mit den Bestimmungen in Art. 5 und Art. 12 Abs. 3 BayDiG einen eigenen Weg gegangen⁴⁸. In jüngerer Zeit wird in Bezug auf § 35a VwVfG nunmehr Reformbedarf gesehen. Die gegenwärtige Regelung sei von zwei „Digitalisierungsblockaden” geprägt – einerseits dem Vorbehalt einer Anerkennung durch das Fachrecht sowie andererseits dem Ausschluss bei Entscheidungen mit Handlungsspielräumen⁴⁹. Hinzu kommt, dass sich in Bezug auf Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes von künstlicher Intelligenz bei automatisierten Entscheidungsprozessen ganz neue Fragen stellen, die es auch rechtsstaatlich einzuhegen gilt. Vor diesem Hintergrund bleibt abzuwarten, welche Entwicklungen hier das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht nehmen wird.

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 7/2025, S. 222.