Das Anbindegebot im Bayerischen Landesplanungsrecht stellt ein zentrales Instrument zur Steuerung der räumlichen Entwicklung dar. Es verpflichtet zur Anbindung neuer Siedlungsflächen an bestehende Siedlungsstrukturen, um Zersiedelung, Flächenverbrauch und Infrastrukturkosten zu begrenzen. Dieser Grundsatz spielt sowohl in der Raumordnung als auch in der kommunalen Bauleitplanung eine bedeutende Rolle. Der Aufsatz gibt einen Überblick über Grundlagen, Auslegung und Anwendung dieser praxisbedeutsamen Vorschrift.
I. Ausgangslage
Das bundesrechtlich im Raumordnungsgesetz (ROG) und landesrechtlich im Bayerischen Landesplanungsgesetz (BayLplG) geregelte Raumordnungsrecht trägt den europarechtlich anerkannten Allgemeinwohlgründen der Planung, wie zum Beispiel der Erhaltung der Lebensqualität in den Stadtzentren, dem Grundsatz der Nachhaltigkeit (Art. 3 Abs. 3 EUV), dem Umwelt- und Klimaschutz und der territorialen Kohäsion (Art. 170 ff. AEUV) Rechnung. Diesen gemeinschaftsrechtlichen Zielen entspricht eine Politik der flächeneffizienten, kompakten Siedlungsentwicklung mit kurzen Wegen, die sich an der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt orientiert1.
Nach Art. 6 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 BayLplG soll die Siedlungstätigkeit räumlich konzentriert und vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur ausgerichtet werden. Gemäß Art. 141 Abs. 1 Satz 4 der Bayerischen Verfassung (BV) zählt es zu den vorrangigen Aufgaben von Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts, kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten. In Konkretisierung des genannten Grundsatzes der Bayerischen Landesplanung und des Verfassungsgebots enthält das Bayerische Landesentwicklungsprogramm (LEP) im Kapitel 3 (Siedlungsstruktur) als Festlegungen die Grundsätze und die Ziele, mit denen der Zersiedlung und dem in der Vergangenheit weitgehend ungebremsten Flächenverbrauch entgegengewirkt werden soll. In LEP 3.2 (Innenentwicklung vor Außenentwicklung) ist als Ziel bestimmt, dass in den Siedlungsgebieten die vorhandenen Potenziale der Innenentwicklung vorrangig zu nutzen sind. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn Potenziale der Innenentwicklung nachweislich nicht zur Verfügung stehen. Das für die Praxis der gemeindlichen Bauleitplanung besonders bedeutsame „Anbindegebot” ist in LEP 3.3 enthalten. Danach sind neue Siedlungsflächen möglichst in Anbindung an geeignete Siedlungseinheiten auszuweisen. Nach der aktuellen Fassung LEP 3.32 sind von dem Anbindegebot nur noch sieben im Einzelnen aufgeführte Ausnahmen zulässig. Frühere weitergehende Ausnahmen wurden im Sinne des gesetzlichen Gebots des Flächensparens gestrichen.
Das Landesentwicklungsprogramm ist für Bayern das wesentliche strategische Instrument, um zur Bewältigung der zahlreichen Krisen und Naturkatastrophen, die auch Bayern in den letzten Jahren verstärkend treffen, wie insbesondere die Klimakrise, die Hochwassergefährdungen, das Artensterben, die Energieknappheit und die Gefährdung der Ernährungssicherheit zu bewältigen bzw. diesen Krisen zu begegnen.
Die in den vergangenen mehr als 20 Jahren im Freistaat Bayern umgesetzten Vorstellungen von Deregulierung, Entbürokratisierung und Kommunalisierung3, verbunden mit einem deutlichen Personalabbau im Bereich der fachlichen staatlichen Verwaltung (nicht allerdings auf der obersten politischen Ebene), führten zu einem Bedeutungsverlust der Landes- und Regionalplanung, obwohl sinnvolle Steuerung von Raumnutzungen und räumlichen Entwicklungen eines der rechtlich wirksamsten Instrumente zur Bewältigung der Umweltkrisen wäre. Dies zeigt sich nicht zuletzt an der Trendwende beim Ausbau der Windkraft, die durch eine erzwungene Delegierung der Zuständigkeiten auf die Ebene der Landesplanung bewirkt wurde4.
Als bewährtes Instrument bewirkt insbesondere auch das im Jahr 2013 als eindeutig verbindliches Ziel im Landesentwicklungsprogramm 20135 formulierte Anbindegebot eine unmittelbare Wirkung6.
II. Das Anbindegebot im Bayerischen LEP
1. Inhalt
LEP 3.3 regelt als Grundsatz (i. S. d. Raumordnung, vgl. Art. 2 Nr. 3 BayLplG bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG): „Eine Zersiedelung der Landschaft und eine ungegliederte, insbesondere bandartige Siedlungsstruktur sollen vermieden werden.”
Als verbindliches Ziel der Raumordnung (i. S. d. Art. 2 Nr. 2 BayLplG bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) regelt LEP 3.3: „Neue Siedlungsflächen sind möglichst in Anbindung an geeignete Siedlungseinheiten auszuweisen.” Im anschließenden Satz sind die Ausnahmen von dem Ziel der Anbindung enthalten. Nach der Begründung LEP 3.3 sind Ausnahmen von dem Ziel der Anbindung nur dann zulässig, wenn aufgrund einer der im Ziel genannten Fallgestaltungen die Anbindung an eine bestehende geeignete Siedlungseinheit nicht möglich ist.
Die jetzige Fassung des Ziels in der Form der LEP-Teilfortschreibung 2023 hat im Beteiligungsverfahren des Art. 16 Abs. 1 BayLplG seitens der Fachverbände und der Umweltverbände weitgehende Zustimmung gefunden, mit Ausnahme des Bayerischen Gemeindetags, der für eine Beibehaltung der ursprünglich vorhandenen zusätzlichen Ausnahmen vom Anbindegebot (LEP-Teilfortschreibung 2018) plädiert hatte.
2. Ratio legis
Nach der Begründung zu LEP 3.3 ist das Anbindegebot ein wichtiger Beitrag zur Vermeidung von Zersiedlung und zur effizienten Allokation der technischen Versorgungsinfrastruktur und der Einrichtungen der Grundversorgung. Darüber hinaus ist das Anbindegebot sinnvoll zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Freiräume und zur Bewahrung des Orts- und Landschaftsbildes vor städtebaulich ungeordneten Eingriffen und Beeinträchtigungen der ästhetisch-baulichen Qualitäten.
Sowohl den Grundsätzen der Raumordnung (Art. 6 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2, Art. 6 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1) wie auch den Zielvorgaben des Landesentwicklungsprogramms (LEP Kapitel 3 und 7) und den Planungsleitlinien des Städtebaurechts (§ 1 Abs. 5 Satz 2 und 3, § 1 Abs. 6 Nr. 4 und 5 BauGB) liegen – ohne dies explizit anzusprechen – die Idealvorstellungen der Europäischen Stadt zugrunde, die sich seit etwa 1000 Jahren entwickelt hat. Zu den Charakteristika der Europäischen Stadt zählen in besonderer Weise die kompakte Baustruktur als Ort der urbanen Lebensweise und als Produkt bewusster Planung7. Das europäische Stadtmodell wird in den letzten Jahrzehnten aus ökonomischen und politischen Gründen als gefährdet angesehen8.
Diesen Entwicklungen versucht das LEP mit dem Anbindegebot entgegenzuwirken9.
Die Rechtsprechung betont beim Zweck des Anbindegebots im Hinblick auf die Begründung des LEP auch die Vermeidung des Neubaus von Erschließungseinrichtungen und öffentlichen Straßen. Auch diesen komme zersiedelnder Charakter zu10.
Weitere raumplanerische Intentionen des Anbindegebots sind
- aufgrund der kompakten Siedlungsstruktur reduzierte Verkehrsströme,
- Vermeidung negativer Umweltauswirkungen der Zerschneidung von Landschaftsräumen, von Habitaten der Tierwelt und sonstiger Biotopverbünde, Verhinderung der Verlärmung der freien Landschaft,
- Vermeidung optischer Beeinträchtigungen der Ästhetik von unverbauten Naturlandschaften,
- die Verhinderung eines raumverbrauchenden Unterbietungswettbewerbs zwischen Kommunen bei der Ansiedlung von Gewerbe- und Industriegebieten, um so eine (vermeintliche) Stärkung der Finanzstruktur der jeweiligen Kommune zu erreichen, und
- die Erkenntnis, dass ein Mindestmaß an Urbanität zusätzlich zur Verfügbarkeit von Gewerbeflächen Voraussetzung für eine nachhaltige gewerbliche Flächennachfrage ist.
Sowohl das Anbindegebot wie die Priorisierung der Innen- vor der Außenentwicklung leisten also einen signifikanten Beitrag zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme, des Weiteren einen Beitrag zur Energieeffizienz und Effizienz des Energieeinsatzes und zur Energieeinsparung, schließlich zur Reduktion des CO2-Ausstoßes aufgrund eines verringerten Verkehrsaufkommens.
Allgemein lässt sich sagen, dass Flächen, die nicht für Siedlungen und Verkehrsinfrastruktur genutzt werden, für zukunftsrelevante und für die Entwicklung des Landes bedeutsame Projekte des Klimaschutzes, der Klimaanpassung des Hochwasserschutzes und der Bereitstellung von Anlagen der erneuerbaren Energien zur Verfügung stehen.
[…]1 Beschluss der Raumentwicklungsministerkonferenz (RMK) v. 02.07.2024 „Leitlinien der RMK für die Durchführung von Zielabweichungsverfahren bei Planungen und Vorhaben des großflächigen Einzelhandels (aktualisierte Fassung)“; Geis, Raumplanungsrecht, 2022, Rn. 34.
2 Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) in der Fassung der Verordnung v. 16.05.2023 (GVBl. S. 21), in Kraft getreten am 01.06.2023.
3 Deregulierung und Bürokratieabbau in Bayern, Stand Oktober 2015 (www.bayern.de/wp-content/uploads/2020/09/Deregulierung_Buerokratieabbau_Freiraum.pdf ).
4 § 3 Abs. 2 WindBG i. V. m. Ziff. 6.2.2 LEP.
5 GVBl. 2013, S. 550.
6 LEP 2013, Ziff. 3.3 Vermeidung von Zersiedlung (Anbindegebot).
7 Zu Definition und Wesen der Europäischen Stadt siehe insbesondere Kiepe, Die Europäische Stadt – Auslaufmodell oder Kernelement der Europäischen Union?, in: Festschrift für Michael Krautzberger, München 2008, S. 119 ff.; Lütke Daltrup, Die Leipzig-Charta 2007 – Neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, a. a. O., S. 129; Siebel, Die europäische Stadt, Frankfurt 2004, S. 11 ff.; 92 ff.; 112 ff.
8 Bei Kiepe (a. a. O., S. 121) heißt es hierzu: „Das Leitbild der kompakten Stadt mit Nutzungsmischung und kurzen Wegen wird durch die Siedlungspolitik der letzten Jahrzehnte immer mehr in Frage gestellt. Seit den 70er Jahren haben viele Städte zunächst das Wohnen an die Peripherie verloren, dann das Arbeiten ausgelagert. Zurzeit scheinen sie auch die noch verbliebene Funktion von Handel und Einkaufen aufzugeben. Angesichts von Größenordnung und Umsatz nicht integrierter Einkaufszentren erhält die historische Stadtmitte mehr den Charakter eines schönen Schaufensters; gekauft wird im Umland. Raumordnung und Stadtentwicklungsplanung haben Suburbanisierung, Zersiedlung und Flächenverbrauch bislang nicht aufhalten können, so dass von einigen die Europäische Stadt sogar als Leitbild in Frage gestellt bzw. aufgegeben worden ist. […]“
9 Vgl. zum Anbindegebot ausführlich auch Daniela Briegel, Das Anbindungsziel des Bayerischen Landesentwicklungsprogramms – zu seinem Nutzen und den Gefahren einer Relativierung, Schriften zur Raumordnung und Landesplanung Bd. 43, Augsburg – Kaiserslautern 2017.
10 BayVGH, B.v. 29.03.2022 – 2 N 21.184; BayVGH, U.v. 21.10.2014 – 1 N 11.1456.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 21/2025, S. 730.
