Der vorliegende Beitrag befasst sich mit den wichtigsten Neuerungen durch das Bayerische Ladenschlussgesetz (BayLadSchlG), das am 1. August 2025 in Kraft trat. Im Fokus der Betrachtung stehen die durchgehende Öffnung personallos betriebener Kleinstsupermärkte, die Sonn- und Feiertagsöffnung in Tourismusorten und die Veranstaltung verkaufsoffener Nächte an Werktagen1.
I. Einleitung
Mit Wirkung zum 1. August 2025 ist das Bayerische Ladenschlussgesetz (BayLadSchlG)2 in Kraft getreten. Es ersetzt gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG das bisher geltende und mehrfach geänderte Gesetz über den Ladenschluss des Bundes (LadSchlG)3 vom 28. Dezember 1956. Damit hat Bayern als letztes Bundesland ein eigenes Ladenschlussgesetz geschaffen4. Die Ironie an der Fortgeltung der bundesrechtlichen Regelungen in Bayern über einen Zeitraum von knapp 20 Jahren liegt darin, dass sich vor allem der damalige bayerische Ministerpräsident im Rahmen der Föderalismusreform5 für eine weitreichende Kompetenzverlagerung auf die Länder eingesetzt hatte6. Die anderen Bundesländer haben bereits im Jahr der Föderalismusreform oder im Folgejahr eigene Ladenschlussgesetze verabschiedet, deren Umsetzung einen klaren Liberalisierungswillen erkennen lässt, denn die Ladenöffnung an Werktagen wurde teilweise vollständig freigegeben7.
Die Fortgeltung der Bundesregelungen in Bayern gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG führte dazu, dass der bayerische Gesetzgeber das LadSchlG nicht punktuell ändern durfte8. Auch der Bund konnte (und wollte) durch den Übergang der Zuständigkeit auf die Länder das LadSchlG nicht anpassen. Letztlich wurde der Erlass eines bayerischen Gesetzes durch einen zunehmenden Reformdruck erforderlich, denn das Bundesrecht in seiner bestehenden Form genügte nicht mehr den Anforderungen in der Praxis9. Die gesetzgeberische Grundhaltung zeigt sich bereits in der Bezeichnung des neuen Gesetzes: Während alle Länder – mit Ausnahme Bremens – „Ladenöffnungsgesetze” verabschiedet und damit einen Liberalisierungswillen signalisiert haben, betont Bayern mit der Bezeichnung „Ladenschlussgesetz” die Kontinuität einer eher restriktiven Haltung gegenüber der Ladenöffnung.
II. Überblick
Das neue Ladenschlussgesetz enthält insgesamt 14 Rechtsvorschriften und verzichtet anders als das (Bundes-)LadSchlG auf eine Gliederung in Abschnitte. Inhaltlich übernimmt der bayerische Gesetzgeber weitgehend die bisherigen bundesrechtlichen Regelungen, zum Beispiel hinsichtlich der Definition einer Verkaufsstelle (Art. 1 Satz 2 BayLadSchlG), der Ausnahmen vom Ladenschluss für den Verkauf bestimmter Waren (Art. 3 BayLadSchlG) und für den Verkauf an bestimmten Verkehrsanlagen (Art. 4 BayLadSchlG). Auch an den bisher geltenden werktäglichen Ladenöffnungszeiten von 6 bis 20 Uhr wird nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayLadSchlG festgehalten. Der Gesetzgeber begründet dies mit einem „weitgehende[n] gesellschaftliche[n] Konsens, dass die Öffnung der Verkaufsstellen von 6 bis 20 Uhr einen guten Kompromiss bietet”10. Wie dieser „gesellschaftliche Konsens” festgestellt wurde, bleibt leider unklar. Die Gesetzesbegründung stellt zudem fest, dass die Verkaufsstellen in anderen Bundesländern die dort möglichen längeren Öffnungszeiten nicht wesentlich ausnutzen und stattdessen nur die Lohnkosten steigen11. Gleichwohl hat bislang keines dieser Länder die dort geltenden, liberaleren Öffnungszeiten wieder begrenzt. Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, warum dem bayerischen Einzelhandel zumindest die Möglichkeit längerer Ladenöffnungszeiten vorenthalten bleibt. Das Ladenschlussrecht in Bayern (zusammen mit dem im Saarland) ist damit bundesweit weiterhin am strengsten ausgestaltet12.
Für den bayerischen Gesetzgeber stand die Regelung der folgenden drei Bereiche im Fokus:
- die durchgehende Öffnung personallos betriebener Kleinstsupermärkte nach Art. 2 Abs. 2 BayLadSchlG (Abschnitt II.),
- die Sonn- und Feiertagsöffnung in Tourismusorten nach Art. 5 BayLadSchlG (Abschnitt III.) und
- die Veranstaltung verkaufsoffener Nächte an Werktagen nach Art. 7 BayLadSchlG (Abschnitt IV.).
Außerdem gab es kleinere Änderungen bezüglich der Verkaufsstellen an Personenbahnhöfen des Fernbusverkehrs nach Art. 4 Abs. 2 BayLadSchlG und des Anlassbezugs bei verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen nach Art. 6 Abs. 1 Satz 3 BayLadSchlG (Abschnitt V.).
III. Durchgehende Öffnung personallos betriebener Kleinstsupermärkte
Art. 2 Abs. 2 BayLadSchlG:
„1Personallos betriebene Kleinstsupermärkte mit einer unmittelbar dem Verkauf dienenden Grundfläche von bis zu 150 m2, in denen kein persönlicher Kundenkontakt stattfindet und die Auswahl, Übergabe und Bezahlung der Waren mittels eines oder mehrerer Warenautomaten oder mittels Selbstbedienung erfolgt, dürfen in den allgemeinen Ladenschlusszeiten geöffnet sein. 2Die Gemeinden können durch Rechtsverordnung an Sonn- und Feiertagen die Dauer und die Lage der zugelassenen Öffnungszeit abweichend, jedoch nicht unter einer Dauer von acht zusammenhängenden Stunden, festsetzen”.
1. Hintergrund
Das BayLadSchlG hält am bisherigen Regelungskonzept fest, wonach Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich geschlossen bleiben. Wie bereits das frühere (Bundes-)LadSchlG sieht jedoch auch das BayLadSchlG eine Reihe von Ausnahmen vor. Mit Art. 2 Abs. 2 BayLadSchlG wurde eine weitere Ausnahme vom Sonn- und Feiertagsschutz geschaffen: Personallos betriebene Kleinstsupermärkte dürfen auch an Sonn- und Feiertagen durchgehend betrieben werden. Hierbei handelt es sich um eine andere Bestimmung „aufgrund Gesetzes” im Sinne von Art. 2 Abs. 1 letzter Halbsatz FTG. Die Sonn- und Feiertagsöffnung von Kleinstsupermärkten wird damit nicht nur ladenschlussrechtlich, sondern auch feiertagsrechtlich ausdrücklich legalisiert.
Der Gesetzgeber beziehungsweise das StMAS als Urheber des Gesetzentwurfs vollzieht mit dieser Regelung eine bemerkenswerte Kehrtwende: Bislang war eine durchgehende Öffnung personallos betriebener Kleinstsupermärkte mit einer Verkaufsfläche von bis zu 100 m2 nur an Werktagen zulässig, wie es die Vollzugshinweise aus dem Jahr 2021 vorsahen13. Unter Verweisung auf das allgemeine Ruhegebot in Art. 2 Abs. 1 FTG war die Öffnung an Sonn- und Feiertagen ausdrücklich verboten. Mit der neuen Regelung soll nun die Öffnung von Kleinstsupermärkten nicht nur zulässig, sondern sogar dem Sonn- und Feiertagsschutz förderlich sein14. Der bayerische Gesetzgeber führt zum Regelungszweck aus15:
„Im Übrigen ist die durchgehende Öffnung durch die damit einhergehende Verbesserung der Grund- und Nahversorgung der Bevölkerung in Stadt und Land gerechtfertigt. Sie passt das Ladenschlussrecht an fortschreitende Entwicklungen im Einzelhandel und an das sich verändernde Versorgungsbedürfnis der Bevölkerung an. Personallos betriebene Kleinstsupermärkte bieten eine jederzeitige wohnortnahe Versorgung und damit auch die Möglichkeit von kurzfristigen Besorgungen, die ansonsten durch einen auch ohne Verkaufspersonaleinsatz geltenden Ladenschluss unterbunden würden. Die Möglichkeit kurzfristiger Besorgungen in örtlicher Nähe kann insbesondere für Beschäftigte zu einer entspannten Grundversorgung und durch die Vermeidung oder Reduzierung von Einkaufsfahrten auch zum Umweltschutz (Art. 20a des Grundgesetzes) beitragen. Letztendlich fördert die gesteigerte Verfügbarkeit die persönliche Ruhe, Besinnung und Erholung und vermeidet Stress. Gerade dadurch ermöglicht sie die Verwirklichung der mit dem Ladenschluss bezweckten Freizeit, Ruhe und Erholung für die Arbeitnehmer und kommt der verfassungsrechtlich den Sonn- und Feiertagen zugeordneten seelischen Erhebung und Arbeitsruhe (Art. 147 der Verfassung, Art. 139 des Grundgesetzes in Verbindung mit Art. 140 WRV) zugute. Die Öffnungszeiten für personallos betriebene Kleinstsupermärkte werden im Interesse des Sonn- und Feiertagsschutzes freigegeben. Die Möglichkeit, sich insbesondere an Sonn- und Feiertagen dem Leben in Familie, Ehe, Versammlungen, Vereinen, Gewerkschaften, Gemeinden und damit den wesentlichen Grundelementen sozialen Zusammenlebens einzubringen, wird nicht eingeschränkt, sondern vielmehr gefördert”.
Diese Ausführungen stammen teilweise wörtlich aus der hessischen Gesetzesbegründung zu der Parallelvorschrift in § 4 Abs. 1 Nr. 3 HLöG16. Die Vereinbarkeit von Art. 2 Abs. 2 BayLadSchlG mit der Sonn- und Feiertagsgarantie (Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG) ist verfassungsrechtlich zweifelhaft, wie an anderer Stelle ausführlich erläutert wurde17. Hier bleibt nur darauf hinzuweisen, dass sich der bayerische Gesetzgeber widersprüchlich verhält, wenn er (anders als etwa der hessische Gesetzgeber) an den strengen werktäglichen Ladenschlusszeiten weiter festhält, aber den Sonn- und Feiertagsschutz mit der Begründung einer verbesserten Grund- und Nahversorgung – auch in (Groß-)Städten – aufweicht. Das Argument eines (angeblich) geänderten Versorgungsbedürfnisses der Bevölkerung ist ebenso wenig überzeugend, zumal ein „bloßes Shoppinginteresse” für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes nach Ansicht von BVerfG und BVerwG nicht genügt18.
* Dr. Markus Fisch ist Referent a.D. im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie.
1 Der vorliegende Beitrag spiegelt die persönliche Auffassung des Verfassers wider.
2 GVBl. 2025 S. 246.
3 Fassung der Bekanntmachung vom 02.06.2003 (BGBl. I S. 744), zuletzt geändert durch Art. 430 der Verordnung vom 31.12.2015 (BGBl. I S. 1474).
4 Zuvor scheiterten mehrere Versuche, ein bayerisches Ladenschlussgesetz zu schaffen, s. LT-Drs. 16/14672, 16/5177 und 16/4335.
5 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006, BGBl. I S. 2034.
6 Dieser war einer der beiden Vorsitzenden der Bundesstaatskommission, die u. a. für die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zuständig war. Die Kommission konnte sich zwar nicht auf gemeinsame Vorschläge verständigen, aber ihre Vorarbeiten – darunter die Zuständigkeitsübertragung des Ladenschlussrechts auf die Länder – wurden auf Betreiben der Vorsitzenden in den Koalitionsvertrag vom 11.11.2005 zwischen CDU/CSU und SPD (S. 93 und Anhang 2) aufgenommen.
7 Z. B. § 3 Abs. 1 HLöG, § 3 Abs. 1 LadÖG, § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW.
8 Vgl. BVerfG, U.v. 09.06.2004 – 1 BvR 636/02 – NJW 2004, 2363/2364.
9 LT-Drs. 19/5953 S. 1.
10 LT-Drs. 19/5953 S. 11.
11 LT-Drs. 19/5953 S. 11.
12 Kollmer (GewArch 2023, 134/138 f.) sieht darin zu Recht eine „Zweiklassengesellschaft“: Die Mehrheit der Bundesländer (BW, BE, BB, HH, HE, MV, NI, NRW, ST, SH und TH) hat den Ladenschluss an Werktagen (Mo.-Fr.) völlig freigegeben, während die übrigen Länder teilweise erhebliche Restriktionen vorsehen.
13 Vollzugshinweise zum „Gesetz über den Ladenschluß“ des Staatsministeriums für Familie, Arbeit und Soziales vom 27.08.2021, Az. I5/6131-1/411.
14 LT-Drs. 19/5953 S. 17.
15 LT-Drs. 19/5953 S. 16 f.
16 LT-Drs. (HE) 21/523 S. 6.
17 Fisch, GewArch 2025, 226 ff.
18 BVerfG, U.v. 01.12.2009 – NVwZ 2010, 570 ff. (Rn. 157); BVerwG, U.v. 16.03.2022 – NVwZ 2022, 1466 ff. (Rn. 11).
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 22/2025, S. 761.
