Grundlagen zum innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen am Beispiel des GeKoB
Gerade in Krisenzeiten ist der Staat darauf angewiesen, auf unvorhergesehene Ereignisse reagieren zu können, insbesondere auch, um seine Schutzpflichten gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern zu erfüllen. Da Ereignisse wie großflächige Störungen von kritischen Infrastrukturen, Naturkatastrophen oder auch Pandemien nicht vor innerbundesstaatlichen Grenzen Halt machen, ist gerade in solchen Fällen eine Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern (oder auch den Ländern untereinander) erforderlich. Bei längerfristiger, gegebenenfalls institutionalisierter Zusammenarbeit stehen Bund und Ländern Kooperationsmittel wie das Verwaltungsabkommen zur Verfügung. Neben grundlegenden Fragen der Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation in Vertragsform stellt sich im Speziellen auch die Frage, ob in Krisenzeiten das Grundgesetz mit seiner horizontalen wie vertikalen Kompetenzverteilung eine solche Zusammenarbeit nach aktuellem Stand zulässt.
I. Einleitung
Der deutsche Bundesstaat ist kooperationsoffen1 und das muss er im Hinblick auf die aktuelle (welt-)politische Lage vielleicht auch sein. So verlangt die Handlungsfähigkeit des Staates, dass insbesondere die ausübende Gewalt moderne Instrumentarien und Kommunikationsmittel implementiert. In Zeiten, in denen Kritiker – berechtigt oder nicht – das Fax als Symbol einer rückständigen Verwaltung hervorheben, sind die Digitalisierung und Beschleunigung2 der Verwaltung Dauerthemen, deren sich auch die bayerische Staatsregierung angenommen hat3. In Bayern bereits 2018, auf der Bundesebene schließlich 2025, wurde durch die Errichtung eines Digitalministeriums das Bemühen um eine Digitalstrategie deutlich, durch die gleichwertige Lebensverhältnisse beziehungsweise möglichst einheitliche Verwaltungstätigkeit und effiziente Verwaltungszusammenarbeit erreicht werden sollen, sodass Reibungsverluste durch Medienbrüche oder nicht interoperable oder -kompatible Systeme zwischen den Behörden verringert werden.
Diese Herausforderungen der allgemeinen Verwaltungstätigkeit und -zusammenarbeit treten ganz besonders zutage, wenn in Krisenzeiten verschiedene Entscheidungsträger schnell und effektiv Entscheidungen treffen, abstimmen und durchführen müssen.
Entsprechend verlangt die sicherheitspolitische Lage zunehmend eine engere Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Die Vereinbarung eines Verwaltungsabkommens zwischen dem Bundesministerium des Inneren und der Bayerischen Staatsregierung über die Wahrnehmung von Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes in Bayern vom 17. April 20084 hat schon früh gezeigt, dass eine trennscharfe Aufgabenwahrnehmung, wie es – jedenfalls auf den ersten Blick – das Grundgesetz vorsieht, nicht immer möglich und sinnvoll ist5. Aber auch die aktuellen Entwicklungen, sei es der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine, die Gefahr großflächiger Ausfälle von technischer Infrastruktur oder die Bewältigung von Umweltereignissen, erfordern ein stärkeres Zusammenrücken und gemeinsame Strategien zwischen Bund und Ländern. Insgesamt ist das Thema Bevölkerungsschutz sowohl in der Politik als auch in den einzelnen Behörden wieder deutlich stärker in den Fokus gerückt. Vor diesem Hintergrund wurde schließlich mit einer Vereinbarung vom 2. Juni 2022 das „Gemeinsame Kompetenzzentrum Bevölkerungsschutz” (GeKoB) gegründet6.
Dieser Aufsatz soll einen kleinen Blick auf den derzeitigen Rechtsstand zur Verwaltungskooperation zwischen Bund und Ländern in Deutschland werfen und dabei das besondere Kooperationsmittel des innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommens beleuchten. Nach der Darstellung der Grundlagen soll namentlich die Gründung des GeKoB vor dem Hintergrund der rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen des Verwaltungsabkommens betrachtet werden.
II. Vertragliche Kooperation durch Verwaltungsabkommen in Abgrenzung zum Staatsvertrag
Die grundsätzliche Kooperationsoffenheit des Bundesstaates lässt sich bereits aus dem Grundgesetz selbst entnehmen. Es bildet den rechtlichen Rahmen für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern, indem es gerade ihr Verhältnis insbesondere durch Art. 30 GG zueinander bestimmt7. Bund und Länder stehen gerade nicht beziehungslos zueinander8. So obliegt dem Bund in vielen Bereichen, unbeschadet der Grundaussage des Art. 70 GG, zwar die Gesetzgebung; für den Vollzug sind hingegen vor allem die Länder zuständig (sog. Exekutivföderalismus)9. Für die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder stehen dem Bund wiederum auch Ingerenzrechte, wie die Ziele der Gesetzgebung umgesetzt werden sollen, etwa in Form von Weisungen und der Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsvorschriften, zu10. So ergeben sich bereits durch die Kompetenzverteilung gewisse Verflechtungen zwischen den Verwaltungsräumen.
Die Kooperationsoffenheit ergibt sich ganz ausdrücklich zum einen aus den Regelungen zu den Finanzhilfen gemäß Art. 104a ff. GG11 und explizit vor allem durch die in die Art. 91a ff. GG aufgenommenen so genannten Gemeinschaftsaufgaben12.
Auf dieser Grundlage können Bund und Länder innerhalb des verfassungsrechtlichen Kompetenzrahmens miteinander agieren. Dabei ist es gerade Aufgabe der jeweiligen Regierungen aufgrund ihres Leitungs-13 und Gestaltungsauftrags14 zu definieren, in welchen Fällen vom Grundsatz des eigenverantwortlichen Handelns abweichend auf eine gemeinsame Willensbildung und möglicherweise auch eine abgestimmte Handlungsweise hingewirkt werden kann. Ihnen steht somit eine – wenn auch begrenzte – gubernative Kooperationshoheit15 zu.
Als rechtsförmige Instrumente zur Umsetzung dieser (bundes-)verfassungsrechtlich zulässigen Kooperationsform oberhalb loser (unverbindlicher) politischer Absprachen oder einseitiger Absichtserklärungen kommen insbesondere Staatsverträge und Verwaltungsabkommen in Betracht.
1. Staatsverträge
Staatsverträge sind rechtsverbindliche Vereinbarungen zwischen Bund und einem oder mehreren/allen Ländern oder den Ländern untereinander, welche sich durch ein zweistufiges Verfahren auszeichnen16. Als Erstes wird zwischen den betroffenen Regierungen, häufig im Anschluss an vorausgegangenen Verhandlungen, ein gemeinsamer Vertrag geschlossen17. Damit dieser Vertrag umgesetzt werden kann, ist zweitens ein parlamentarischer Akt der Zustimmung erforderlich.18 Dadurch wird der Staatsvertrag unmittelbar geltendes Recht19. Jedenfalls in den meisten Landesverfassungen finden sich hierzu explizite Regelungen20. Der Staatsvertrag erhält damit, auch wenn er durch übereinstimmende staatliche Willensakte der Vertragsparteien zustande gekommen ist, einen deutlich stärkeren normativen Charakter.
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1 Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023, S. 36 ff.; Grzeszick in Durig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 20. Rn. 155; Sommermann in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 44.
2 Das Thema „Beschleunigung“ ist insbesondere im Kontext der angestrebten Energiewende und Ausbau entsprechender Anlagen für erneuerbare Energien aufgekommen. Vgl. hier bspw. Schlacke/Wentzien/Römling, NVwZ 2022, 1577 ff.; Birkner, NVwZ 2024, 138 ff.; Thyssen/Roth, NVwZ 2025, 884 ff.; aber auch in anderen Bereichen, wie der Digitalisierung ist die Beschleunigung eines der zentralen Themen, vgl. z. B. Bretthauer, NVwZ 2024, 1047 ff.
3 Hierzu wurden in Bayern mittlerweile vier Modernisierungsgesetze beschlossen (GVBl. 2024, S. 605; GVBl. 2024, S. 619 und GVBl. 2025, S. 254), die darauf abzielen, bürokratische Hürden abzubauen und die Verwaltungsprozesse zu vereinfachen. Das vierte Modernisierungsgesetz (vgl. LT-Drs. 19/8568 vom 22.10.2025) wurde in der Sitzung des Bayerischen Landtags am 11.03.2026 beschlossen.
4 GVBl. 2008, S. 149, BayRS 01-2-2-I.
5 Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023, S. 156, 159, 168; Laufer/Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 101; Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 90, 109.
6 BAnz AT 05.05.2023 B1.
7 Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023, S. 52.
8 Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023,
- 168; vgl. auch BVerfGE 103, 81/88; BVerfGE 106, 1/27.
9 Vgl. Dann, Parlamente im Exekutivföderalismus, 2004, S. 40 f.
10 Grawert, Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1967, S. 205 ff.
11 Von der grundsätzlichen Finanzierungsverantwortung der für den Vollzug zuständigen Lander (Konnexitätsprinzip), vgl. Art. 104a Abs. 1 GG werden insbesondere in den Art. 104b ff. GG Ausnahmen gemacht, in dem der Bund den Ländern in bestimmten Fallen Finanzhilfen gewahren kann und dies teilweise auch durch Verwaltungsvereinbarungen. Vgl. allgemein zur Einführung und Entwicklung der Regelungen Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 286 ff.; Hoppenstedt, Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes zwischen Unitarismus und Föderalismus, 2000, S. 124 ff.; vgl. auch Steinbeck, NVwZ 2024, 1921/1294; vgl. speziell zur Einordnung der Verwaltungsvereinbarungen in diesem Kontext Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023, S. 98 ff.
12 Grzeszick in Durig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 20 Rn. 163.
13 Grzeszick in Durig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 20, Rn. 162; Schröder in HdbStR, Bd. V, § 106, Rn. 4; Scheuner, Der Bereich der Regierung in Scheuner/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 277; Knöpfle, DVBl. 1965, 857/861.
14 Scheuner, Der Bereich der Regierung in Scheuer/Listl, Rechtsprobleme in Staat und Kirche, 1952, S. 276; vgl. auch Damkowski, Die Verwaltung 3 (1970), 317; Morlok/Michael, Staatsorganisationsrecht, 6. Aufl. 2023, § 12 Rn. 776.
15 Zur detaillierten Herleitung: Büttner, Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen, 2023, S. 149 ff.
16 Vedder, Intraföderale Staatsvertrage, 1997, S. 55 f.; Rudolf in HdbStR, Bd. VI, § 141, Rn. 58; Schladebach, VerwArch 98 (2007), 238/242 f.
17 Möstl in Lindner/Mostl/Wolff, BV, 2. Aufl. 2017, Art. 72 Rn. 13.
18 Grzeszick in Durig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 20 Rn. 169; Möstl in Lindner/Mostl/Wolff, BV, 2. Aufl. 2017, Art. 72 Rn. 13.
19 Vedder, Intrafoderale Staatsvertrage, 1997, S. 337 ff.; Schladebach, VerwArch 98 (2007), 238/248; Möstl in Lindner/Mostl/Wolff, BayVerf, 2. Aufl. 2017, Art. 72 Rn. 13.
20 Art. 50 Satz 2 BWVerf; Art. 72 Abs. 2 BayVerf; Art. 50 Abs. 1 Satz 3 BlnVerf; Art. 91 Abs. 2 BbgVerf; Art. 103 Abs. 2 HessVerf; Art. 43 Satz 3 HmbVerf; Art. 47 Abs. 2 MVVerf; Art. 35 Abs. 2 NdsVerf; Art. 66 Satz 2 NRWVerf; Art. 101 Satz 2 RhPfVerf; Art. 95 Abs. 2 Satz 1 SaarlVerf; Art. 65 Abs. 2 SachsVerf; Art. 69 Abs. 2 SachsAnhVerf; Art. 37 Abs. 2 Satz 2 SchlHVerf; Art. 77 Abs. 2 ThurVerf.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie hier: Bayerische Verwaltungsblätter online
bzw. Heft 9/2026, S. 289.
