Die öffentlichen Haushalte stehen aktuell landesweit vor bislang ungekannten Herausforderungen; dies gilt insbesondere auch für die kommunalen Haushalte, die in unserem föderalen System der Bundesrepublik Deutschland die Grundlage für das Handeln der untersten staatlichen Ebene – der Städte und Gemeinden – bilden.
Die Ursachen hierfür sind komplex und vielfältig, aber sattsam bekannt. Wesentliche Aspekte der sich stetig verschlechternden Situation in den letzten Jahren waren:
- rückläufige bzw. stagnierende Einnahmesituation bei der Gewerbesteuer infolge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in der Bundesrepublik
- steigende Ausgabebelastung insbesondere im sozialen Bereich bzw. bei den Transferleistungen
- allgemeine, inflationsbedingte Preisentwicklung – nicht zuletzt auf dem Bausektor – sowie
- exorbitante Preissteigerungen in zahlreichen Bereichen in den vergangenen Jahren und hier gerade bei den Energiekosten.
Trotz aktueller Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung vor dem Hintergrund des Fachkräftemangels belasten zudem die Personalausgaben als nahezu größter Einzelposten der meisten Haushalte die Leistungsfähigkeit der Kommunen. Allein die Tarifsteigerungen des öffentlichen Dienstes führen zu relevanten jährlichen Steigerungsraten, ohne dass damit eine Verbesserung in der Personaldecke einhergeht. Überdies werden alle Kommunen, die Träger oder Gesellschafter eines Krankenhauses sind, aktuell von den Folgen der Unterfinanzierung des Gesundheitssektors nahezu erdrückt, da der Fortbestand der defizitären Kliniken und damit die Aufrechterhaltung der medizinischen Versorgung für die Bevölkerung in der Regel nur durch jährliche Zahlungen der Träger – teilweise in deutlich zweistelliger Millionenhöhe – gewährleistet werden kann; dies geschieht natürlich zu Lasten der zahlreichen übrigen kommunalen Aufgaben.
All diese Gesichtspunkte erschweren vielen Kommunen derzeit die Erfüllung des obersten Haushaltsgrundsatzes aus Art. 61 Gemeindeordnung (GO), wonach die Gemeinden die Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen haben, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben sichergestellt ist. Des Weiteren ist die dauernde Leistungsfähigkeit sicherzustellen und eine Überschuldung zu vermeiden.
Allerdings führen die genannten Faktoren dazu, dass in den kommunalen Haushalten eine Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben klafft, wobei die Schere zumindest seit der Corona-Pandemie immer weiter auseinandergeht. Die Konsequenz daraus ist nun, dass vielerorts die Verwaltungs- bzw. Ergebnishaushalte aufgrund dieses strukturellen Defizits nicht mehr ausgeglichen werden können, geschweige denn, dass Überschüsse erwirtschaftet werden, die dann der Finanzierung der vor dem Hintergrund des Sanierungsstaus so notwendigen Investitionen dienen könnten. Dass eine der zentralen Vorgaben der Kameralistik, nämlich dass aus dem Verwaltungshaushalt eine Mindestzuführung an den Vermögenshaushalt erwirtschaftet werden muss, die mindestens der Höhe der ordentlichen Tilgungen der bestehenden Kreditverpflichtungen entspricht (vgl. § 22 KommHV-Kameralistik), nicht mehr eingehalten werden kann, ist leider kein Einzelfall.
Den Finanzverantwortlichen in den Städten und Gemeinden ist schon lange bewusst, dass dieser besorgniserregenden Entwicklung entgegengewirkt werden muss: Zahlreiche wesentliche Positionen bei den laufenden Ausgaben, wie z.B. Sozialausgaben, sowie bei den Einnahmen, hier exemplarisch der Gemeindeanteil beim Aufkommen an der Einkommensteuer, lassen sich in den jeweiligen Gemeinden vor Ort jedoch nicht oder nur marginal beeinflussen.
Die Städte und Gemeinden zeichnet im Wesentlichen das kommunale Selbstverwaltungsrecht, das sogar Verfassungsrang besitzt (vgl. Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz sowie Art. 11 Bayerische Verfassung), aus. Dieses Recht findet insbesondere in der Finanzhoheit der Kommunen ihren Niederschlag: So gibt Art. 22 Abs. 2 GO den Gemeinden das Recht, Abgaben nach Maßgabe der Gesetze zu erheben, soweit ihre sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Diese hohen institutionellen Garantien sollten nun vermeintlich ausreichen, um den Kommunen eine adäquate Finanzausstattung zu gewährleisten. Allerdings findet die Finanzhoheit naturgemäß relativ schnell ihre Grenzen, da beispielsweise Art. 3 Kommunalabgabengesetz einen engen Rahmen vorgibt, welche örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern von den Kommunen erhoben werden dürfen und welche eben nicht.
Explizit hinzuweisen ist auf Art. 22 Abs. 3 GO, wonach der Staat den Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben weitere Mittel im Rahmen des Staatshaushalts zuzuweisen hat. Diese Vorgabe wird im Wesentlichen durch die Leistungen des Freistaats im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erfüllt. Wie bereits ausgeführt, bleibt jedoch festzustellen, dass eine ausreichende Finanzierung der kommunalen Aufgaben – insbesondere auch der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises – leider in zunehmendem Maße nicht vollends erfolgt.
1. Keine Aufgabenübertragung ohne finanziellen Ausgleich
Aus diesem Grund fordern insbesondere auch die kommunalen Spitzenverbände – zu Recht – eine auskömmliche Finanzierung der Kommunen durch Bund und Länder, um die nachhaltige Aufgabenerfüllung dort gewährleisten zu können. Vor dem Hintergrund des Konnexitätsprinzips dürfen den Gemeinden keine Aufgaben übertragen werden, ohne dass hierfür die entsprechenden monetären Ausgleiche fließen bzw. Mittel bereitgestellt werden. Gerade die Tatsache, dass die Kommunen die unterste staatliche Ebene darstellen, erschwert es diesen, die Aufgaben aus eigener Kraft zu erfüllen bzw. zu finanzieren, da keine Möglichkeit der Weiterdelegation der Aufgaben oder der Erhöhung einer Umlage (im Gegensatz zu umlagefinanzierten Haushalten wie die der Bezirke bzw. der Landkreise, die allerdings keine Steuerhoheit besitzen) besteht. So stellt beispielsweise aktuell der vom Bund zugesagte Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung der Grundschulkinder die Kommunen, die diesen Anspruch vor Ort umzusetzen haben, vor teils unlösbare Probleme.
Leider beschränken sich die Unterstützungsleistungen von Bund und Ländern – abgesehen vom kommunalen Finanzausgleich des Freistaats Bayern, ohne den die Städte und Gemeinden kaum handlungsfähig wären – oft nur auf punktuelle Themen und wirken damit nur einmalig bzw. kurzfristig. So dankbar die Kommunen über die verschiedenen Fördertöpfe und auch über die in diesem Jahr erstmals ausgereichten Mittel aus dem Sondervermögen des Bundes für Investitionen sind, so wichtig wäre eine strukturelle und nachhaltige Verbesserung der Kommunalfinanzen, damit die Investitionen der Städte und Gemeinden in absehbarer Zeit wieder aus eigener Kraft finanziert werden können. Hier sollte das Ziel von Bund und Ländern sein, den Kommunen Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten. Eine Vielzahl kleinteiliger, aber in der Abwicklung teils hochkomplexer, staatlicher Förderprogramme und vermeintlich verlockende Anschubfinanzierungen von Projekten und damit verbundenen Planstellen, die nach Ablauf weniger Jahre dann voll zulasten der kommunalen Haushalte gehen, sind wenig hilfreich.
Im Ergebnis sind viele kommunale Haushalte aktuell eigentlich nicht genehmigungsfähig (insbesondere im Hinblick auf eventuell notwendige Kreditaufnahmen und Verpflichtungsermächtigungen), da die gesetzlich vorgeschriebene Mindestzuführung in den kameralen Haushalten nicht erwirtschaftet werden kann und somit die dauernde Leistungsfähigkeit der jeweiligen Kommune akut gefährdet ist. Dies hat mitunter auch zur Folge, dass in den rechtsaufsichtlichen Würdigungen der Haushalte Konsolidierungsmaßnahmen angeregt oder zur Auflage gemacht werden. Diese Schieflage der Kommunalfinanzen ist kein kurzfristig auftretendes Problem, sondern hat ihre Ursachen in einer sich seit Längerem abzeichnenden, dauerhaften strukturellen Unausgewogenheit im Bereich der laufenden Aufgaben.
[…]Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Die Gemeindekasse Bayern 8/2026, Rn. 59.
