§ 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5, § 146 VwGO, § 14 Abs. 2 Satz 1, § 246 Abs. 14 BauGB
Eilantrag einer Standortgemeinde gegen Flüchtlingsunterkunft; Containeranlage für 160 Personen; Durch Bebauungsplan festgesetztes Gewerbegebiet; Veränderungssperre; Befristung der Baugenehmigung auf 10 Jahre; Abweichungserteilung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB; Abweichung von einer Veränderungssperre; Verhältnismäßigkeit der Abweichung in Bezug auf die Befristungsdauer; Kommunale Planungshoheit; Entscheidung nach Interessenabwägung
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 17.11.2025, Az. 1 CS 25.1369
Orientierungssätze der Landesanwaltschaft Bayern
1. Wird eine Unterkunft für Flüchtlinge oder Asylbegehrende mittels einer Abweichung von Vorschriften des Bauplanungsrechts nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB ermöglicht, dürfte die Erteilung einer unbefristeten Baugenehmigung regelmäßig ausscheiden, weil als milderes Mittel eine befristete Genehmigung in Betracht kommt.
2. Art. 28 Abs. 2 GG (Schutz der kommunalen Planungshoheit) setzt der Befristungsdauer einer unter Abweichungserteilung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB erlassenen Baugenehmigung Grenzen.
3. Im Vergleich mit den zeitlichen Maßgaben von § 246 Abs. 12 und Abs. 13 BauGB ergibt sich als Anhaltspunkt, dass bei einer Befristung von bis zu 6 Jahren auch für die von § 246 Abs. 14 BauGB erfassten dringend benötigten Unterkunftsmöglichkeiten tendenziell keine durchgreifenden Bedenken bestehen dürften. Eine doppelt so lange Befristungsdauer ist dagegen nicht mehr ohne Weiteres erforderlich bzw. angemessen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 01.10.2024, Az. 1 CS 24.1449, juris zu einer Befristung von 12 Jahren im Hinblick auf nachbarschützende Regelungen).
4. Es sind jedoch stets die Gesamtumstände des Einzelfalls zu würdigen. Ausgangspunkt ist dabei der Grundsatz, dass die Anforderungen an das Ob und den Zeitraum einer Abweichung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB umso höher sein müssen, je gewichtiger die gegen eine Abweichung vom geltenden Baurecht sprechenden Belange (einschließlich der gemeindlichen Belange) sind. Dafür ist eine Abwägung unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände anzustellen.
Bemerkung der Landesanwaltschaft Bayern
Mit der vorliegenden, im einstweiligen Rechtsschutz ergangenen Entscheidung nutzt der 1. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) die Gelegenheit, erste Leitlinien zu den zeitlichen Grenzen von Abweichungserteilungen nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB für die Errichtung von Flüchtlingsunterkünften herauszuarbeiten, die – auch wenn sie auf einer lediglich summarischen Prüfung beruhen – den Bauaufsichtsbehörden beim Vollzug dieses Sonderabweichungstatbestands als Orientierungshilfe dienen können.
1. Im vorliegenden Fall griff die Standortgemeinde die sofortige Vollziehbarkeit einer auf 10 Jahre ab Erteilung befristeten Baugenehmigung für den Neubau einer Containeranlage zur Unterbringung von 160 Flüchtlingen und Asylbegehrenden durch einen privaten Dritten an. Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO festsetzt, in dem Anlagen für soziale Zwecke ausnahmsweise zugelassen werden können (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Die Gemeinde nahm den Bauantrag jedoch zum Anlass, einen Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplans zu fassen, mit der zur Sicherung von Flächen für produzierendes und dienstleistendes Gewerbe sowohl die ausnahmsweise zulässigen Nutzungen nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO als auch die nach § 8 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 4 BauNVO allgemein zulässigen Beherbergungsbetriebe, Tankstellen und Anlagen für sportliche Zwecke ausgeschlossen werden sollen. Zur Sicherung dieser Planung beschloss sie zudem eine Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB). Das zuständige Landratsamt erließ die streitgegenständliche Baugenehmigung daher unter Erteilung einer Abweichung von der Veränderungssperre nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB. Nach dieser Norm kann bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende bis zum Ablauf des 31.12.2027 von den Vorschriften des Baugesetzbuchs oder den aufgrund des Baugesetzbuchs erlassenen Vorschriften im erforderlichen Umfang abgewichen werden, soweit auch bei Anwendung von § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können.
2. Die den Antrag auf Außervollzugsetzung der Baugenehmigung ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestätigte der BayVGH im Beschwerdeverfahren lediglich auf der Grundlage einer reinen Interessenabwägung, weil er die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Befristungsdauer der Baugenehmigung von 10 Jahren für offen hielt.
a) Anders als in seinen bisherigen Entscheidungen zu § 246 Abs. 14 BauGB, in denen der 1. Senat des BayVGH die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt für die Sach- und Rechtslage noch offengelassen hatte, stellt er hier auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bescheiderlasses ab, weil die Antragstellerin geltend mache, durch die Erteilung der Baugenehmigung nach Anhörung gemäß § 246 Abs. 14 Satz 3 BauGB, die an die Stelle der Einvernehmensersetzung nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB trete, in ihrer Planungshoheit verletzt zu sein (siehe Rn. 11 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 09.08.2016, Az. 4 C 5.15, juris).
b) Zunächst erteilt der BayVGH der Rechtsauffassung der Standortgemeinde, die unter Anwendung von § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Verbindung mit dem Rechtsgedanken des § 246 Abs. 12 BauGB eine alternative, auf lediglich 3 Jahre befristete Baugenehmigung für erteilungsfähig hielt und daraus eine Sperrwirkung gegenüber der Vorschrift des § 246 Abs. 14 BauGB ableiten wollte, eine Absage (näher ausgeführt in Rn. 12).
c) Nach Auffassung des BayVGH ist die in § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB vorgesehene weitgehende Abweichungsbefugnis an den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG (Schutz der kommunalen Planungshoheit) zu messen. Vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes komme neben der strengen Subsidiaritätsregelung, wonach insbesondere die Bestimmungen des § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB vorrangig anzuwenden sind (die wiederum unter dem Subsidiaritätsvorbehalt des § 246 Abs. 13a BauGB stehen), der Prüfung der Erforderlichkeit und der Angemessenheit eine besondere Bedeutung zu. Dies habe der Gesetzgeber durch die in § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB ausdrücklich aufgenommene Tatbestandsvoraussetzung „im erforderlichen Umfang“ betont (unter Verweis auf BT-Drs. 18/6185, S. 55). Bei der anzustellenden Verhältnismäßigkeitsprüfung seien die widerstreitenden Belange zu gewichten. Je gewichtiger die dem Vorhaben entgegenstehenden Belange sind, desto höher seien die Anforderungen an die Erforderlichkeit der Abweichung vom Planungsrecht (siehe Rn. 16).
d) Von diesen Maßstäben ausgehend entwickelt der BayVGH sodann die vorstehend in den Orientierungssätzen zusammengefassten Leitlinien für die zeitlichen Grenzen einer Baugenehmigung, die unter Gebrauchmachen von § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB erteilt wird (siehe Rn. 17).
e) Die Erforderlichkeit und Angemessenheit der in der Baugenehmigung enthaltenen Befristung auf 10 Jahre konnte hier nach Ansicht des BayVGH aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalls nicht abschließend beurteilt werden, weil dazu noch Vortrag der Bauherrin (Beigeladene) und der Gemeinde erforderlich sei (näher ausgeführt in Rn. 18 ff.). Auf Seiten der Antragstellerin fehle es an einer näheren Darlegung, worin die von ihr geltend gemachte besondere Erheblichkeit des Eingriffs in ihre Planungshoheit liegen soll. Zwar dürften aus Sicht des BayVGH die Voraussetzungen für eine rechtswidrige Negativplanung und damit unwirksame Veränderungssperre nicht gegeben sein (vgl. dazu BayVGH, Beschluss vom 14.11.2025, Az. 1 CS 25.1415 [zur Veröffentlichung vorgesehen], wo bei ebenfalls auf 10 Jahre befristeter Baugenehmigung mit Abweichung nach § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB eine wegen Negativplanung rechtswidrige Veränderungssperre angenommen wurde). Es sei aber (unter anderem) aufgrund im Bebauungsplan festgesetzter Geräuschemissionsbeschränkungen und bereits genehmigter betriebsbezogener Wohnnutzung (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) fraglich, ob das durch die Planung verfolgte Ziel, weitere Flächen für das produzierende Gewerbe zur Verfügung zu stellen, erreicht werden kann (siehe Rn. 20).
f) Der BayVGH entschied daher nach einer reinen Interessenabwägung, in der er dem Vollzugsinteresse des Antragsgegners und der Beigeladenen den Vorrang gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragstellerin gab. Maßgeblich dafür war unter anderem, dass aufgrund vorliegender Rückbauverpflichtung mit Sicherungshypothek (vgl. § 246 Abs. 14 Satz 5 i.V.m. § 35 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BauGB) aus Sicht des BayVGH keine dauerhaften, nicht mehr rückgängig zu machenden Folgen drohen. Durch die Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes würden allenfalls in zeitlich begrenzter Hinsicht unumkehrbare Folgen geschaffen (näher ausgeführt in Rn. 22 f.).
3. Aus Sicht der Landesanwaltschaft Bayern sollten bei einem Gebrauchmachen von § 246 Abs. 14 BauGB die Voraussetzungen dieser Norm besonders sorgfältig geprüft und ihr Vorliegen im Baugenehmigungsbescheid substantiiert begründet werden, weil es sich um eine streng subsidiäre Sonderausnahme mit hohen Anforderungen handelt (vgl. dazu auch Ziffer 2.6 der Baurechtlichen Hinweise des Bayer. Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr zu Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende vom 01.02.2024 [veröffentlicht auf dessen Internetseite und in beck-online]). Dies gilt insbesondere für die vom BayVGH geforderte Abwägung aller maßgeblichen (oft widerstreitenden) Belange, die eine zutreffende Ermittlung und Gewichtung der im konkreten Einzelfall abwägungserheblichen Umstände voraussetzt. Dabei sollte auch berücksichtigt werden, dass die im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahme der Gemeinde möglicherweise nicht auf alle Aspekte eingeht, die für die Gewichtung des mit der beabsichtigten Abweichung nach § 246 Abs. 14 BauGB verbundenen Eingriffs maßgeblich sind. Es sollte daher auch geprüft werden, ob Umstände vorliegen, die geeignet sind, die Erheblichkeit des Eingriffs in die kommunale Planungshoheit zu reduzieren (z.B. bestandskräftige Baugenehmigungen für Wohnnutzungen bei als Planungsziel vorgetragener Stärkung des produzierenden Gewerbes), was gegebenenfalls in die Abwägung mit einzustellen ist. Zudem empfiehlt es sich in den Fällen, in denen ein privater Dritter nur bei einer bestimmten (Mindest-)Vertragslaufzeit bereit ist, ein Grundstück bzw. Gebäude als Flüchtlingsunterkunft zu vermieten (z.B. aufgrund der Höhe der damit verbundenen Bau- bzw. Umbaukosten), dies frühzeitig entsprechend aktenkundig zu machen (z.B. durch Aktenvermerke über Vertragsverhandlungsgespräche mit grundsätzlich vermietbereiten Personen). Denn die Verfügbarkeit von Grundstücken und die hierfür auf dem jeweiligen Immobilienmarkt bestehenden Rahmenbedingungen sind für die Tatbestandsvoraussetzungen des § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB relevant (v.a. für das Bereitstellenkönnen im Sinn dieser Norm) und können daher in gewissem Umfang auch die Befristungsdauer einer unter Gebrauchmachen von dieser Norm erteilten Baugenehmigung beeinflussen.
Oberlandesanwalt Dr. Magnus Riedl ist bei der Landesanwaltschaft Bayern Ständiger Vertreter des Generallandesanwalts.
Weitere Beiträge der LAB.
Die auf bestimmte Rechtsgebiete spezialisierten Juristinnen und Juristen der Landesanwaltschaft Bayern stellen monatlich eine aktuelle, für die Behörden im Freistaat besonders bedeutsame Entscheidung vor.
