Dem unten vermerkten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (VGH) vom 25.6.2025 lag folgender Sachverhalt zugrunde:
Die Antragstellerinnen begehren als Vertretungsberechtigte eines Bürgerbegehrens die vorläufige Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans. Am 23.4.2024 um 11.35 Uhr reichten die Antragstellerinnen bei der Antragsgegnerin, der Gemeinde, Unterschriften zur Beantragung eines Bürgerentscheids ein. Das Bürgerbegehren bezieht sich auf ein Bebauungsplanverfahren, das die erstmalige Bebauung bisheriger Grünflächen im Gemeindegebiet vorsieht, und will diese verhindern. AmAbend desselben Tages fasste der Bau- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss des streitgegenständlichen Bebauungsplans. Dessen ortsübliche Bekanntmachung erfolgte am folgenden Tag (24.4.2024). Obwohl die ausreichende Anzahl von Unterschriften erreicht wurde, wies die Antragsgegnerin das Begehren mit Bescheid vom 27.5.2024 als unzulässig ab.
Mit Bescheid vom 14.10.2024 erteilte das Landratsamt eine Baugenehmigung auf der Grundlage des im Streit stehenden Bebauungsplans. Am 21.3.2025 erhoben die Antragstellerinnen Normenkontrollklage, über die noch nicht entschieden ist. Zur Begründung ihres am gleichen Tag gestellten Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, insbesondere ihrer Antragbefugnis, führen ihre Bevollmächtigten aus, die Antragstellerinnen seien durch die Anwendung des Bebauungsplans in ihren Rechten aus Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV verletzt. Aus diesen folge, dass eine Gemeinde das grundsätzliche Recht ihrer Bürger auf Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid beachten müsse. Dementsprechend sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Vertreter eines Bürgerbegehrens ab der Einreichung der Unterschriftenlisten einen im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes durchsetzbaren, grundsätzlichen Anspruch auf Sicherung der Durchführung des erstrebten Bürgerentscheids hätten. Die betreffende Gemeinde dürfe daher den Bürgerentscheid nicht durch die Schaffung vollendeter Tatsachen leerlaufen lassen oder anderweitig vereiteln.
Der Eilantrag wurde abgelehnt. In seinem Beschluss führt das Gericht auszugsweise Folgendes aus:
1. Normenkontroll(eil)antrag gegen Bebauungsplan unzulässig, wenn eine bestandskräftige Baugenehmigung vorliegt, mit der der Bebauungsplan weitgehend ausgeschöpft wird
„Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist dann nicht gegeben, wenn der Antragsteller sein Ziel auf anderem Weg schneller und einfacher erreichen kann oder ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde … Mit dem Erfordernis eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses soll vermiedenwerden, dass dieGerichte in eine Normprüfung und eine Entscheidung über die Außervollzugsetzung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Zwar wird nicht verlangt, dass die angestrebte gerichtliche Entscheidung zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt, sondern es genügt, wenn die gerichtliche Entscheidung die Rechtsstellung des Antragstellers verbessern kann (vgl. BVerwG, U.v. 23.4.2002 – 4 CN 3.01 – NVwZ 2002, 1126 zum Normenkontrollverfahren). Eine vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplans ist aber für den Antragsteller in der Regel dann nutzlos, wenn eine (jedenfalls) bestandskräftige Baugenehmigung vorliegt, durch welche (nahezu) der gesamte Bebauungsplan bereits ausgenutzt wird … Denn die Außervollzugsetzung des Bebauungsplans durch eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGOwirkt nicht für dieVergangenheit. Sie führt lediglich dazu, dass der angefochtene Bebauungsplan ab dem Zeitpunkt der Anordnung vorläufig nicht mehr angewendet werden kann…
Mit der einstweiligen Anordnung könnte der Bebauungsplan auch nicht vorläufig für unwirksam erklärt werden, sodass damit auch nicht die (vorläufig) verbindliche Klärung einer Rechtsfrage verbunden ist. Wegen dieser eingeschränkten Wirkung, die bereits ergangene Verwaltungsakte und ihre Ausnutzung unberührt lässt, kann ein Bauvorhaben, für das bereits eine Baugenehmigung erteilt wurde, mit einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht mehr verhindert werden … Insbesondere hieran anknüpfende Ansprüche des Antragstellers, etwa auf ermessensgerechte Entscheidung der Behörde über einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens oder auf Rücknahme der unanfechtbar erteilten Baugenehmigung, liegen indes bei Beachtung des Vertrauensschutzes des Bauherrn regelmäßig so fern, dass mit ihrer Möglichkeit allein ein Rechtsschutzbedürfnis in der Regel nicht begründet werden kann … So liegt der Fall hier.
Eine vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplans würde die Ausnutzung der erteilten Baugenehmigung zur erstmaligen Bebauung des Plangebiets, wogegen sich das Bürgerbegehren richtet, nicht verhindern. Die hier inmitten stehende Bebauungsplanänderung ermöglicht den Neubau von sechs Mehrfamilienhäusern samt Tiefgarage und oberirdischen Stellplätzen. Mit der erteilten Baugenehmigung vom 14.10.2024 werden diese Festsetzungen umgesetzt und damit der Bebauungsplan im Wesentlichen ausgeschöpft. Weitere Baugenehmigungen sind nicht zu erwarten. Gegenteiliges haben die Antragstellerinnen auch nicht dargetan.“
2. Das Sicherungsrecht auf Durchführung eines Bürgerentscheids kann regelmäßig keine Klagebefugnis gegen die von einer staatlichen Behörde erteilte Baugenehmigung begründen
„Auch ist die Baugenehmigung vom 14.10.2024 bestandskräftig. Nach Mitteilung der Beklagten ist die Baugenehmigung lediglich von den Antragstellerinnen angegriffen worden. Die nach der Antragstellung des Normenkontroll(eil)antrags beim Verwaltungsgericht eingereichte Klage der Antragstellerinnen gegen die Baugenehmigung ist indes nicht geeignet, die Bestandskraft der Baugenehmigung zu hindern. Denn die Klage auf Aufhebung der Baugenehmigung ist mangels Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig.
Nach der Regelung des § 42 Abs. 2 VwGO muss der Kläger geltend machen, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Dabei ist es ausreichend, wenn der jeweilige Kläger hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt in einem subjektiven Recht verletzt wird. Nur dann, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet, kann die Klagebefugnis verneint werden (vgl. BVerwG, U.v. 16.6.2011 – 4 CN 1.10 …).
Danach liegt eine Rechtsverletzung der Antragstellerinnen als Vertreterinnen des Bürgerbegehrens durch die Baugenehmigung offensichtlich nicht vor. Die Antragstellerinnen können insoweit nur eine Verletzung eines möglichen Sicherungsrechts aus Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV rügen, das mit Einreichung des Bürgerbegehrens am 23.4.2024 entstanden sein könnte.
Das Recht auf Durchführung eines Bürgerentscheids ist in Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV als demokratisches Teilhaberecht verfassungsrechtlich verankert, seine Ausgestaltung in Art. 18a GO geregelt. Um dem grundsätzlichen Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids gerecht zu werden, sieht die Regelung des Art. 18a Abs. 9 GO vor, dass ab positiver Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids eine Sperrwirkung eintritt. Diese verbietet grundsätzlich eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane oder den Beginn des Vollzugs einer derartigen Entscheidung. Darüber hinaus ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass bereits ab Einreichung des Bürgerbegehrens, aber vor Eintritt der gesetzlichen Sperrwirkung, das Recht auf Durchführung eines Bürgerentscheids gegenüber Entscheidungen der Gemeinde im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO gesichert werden kann, wenn das Bürgerbegehren zulässig ist …
Hier kann es dahin gestellt bleiben, ob ein eventueller Verstoß gegen das aus Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV abzuleitende Sicherungsrecht auf Durchführung eines Bürgerentscheids grundsätzlich nach Vollzug der im Wege des Bürgerentscheids zu verhindernden Maßnahmen eine Klagebefugnis begründen kann oder mit der Entscheidung bzw. Vollzug der abzuwehrenden Handlungen endet … Denn selbst diese Annahme zugrunde gelegt, scheidet hier eine Rechtsverletzung eines möglichen Sicherungsrechts jedenfalls durch die vom Landratsamt erteilte Baugenehmigung aus. Die Geltendmachung des Sicherungsrechts kann nur die Gemeinde auf ein künftiges Verhalten festlegen. Daher kann ein wirksamer Eilrechtsschutz durch das einstweilige Verbot entgegenstehender gemeindlicher Maßnahmen entsprechend Art. 18a Abs. 9 GO das Recht auf Durchführung des Bürgerentscheids sicherstellen.
Dagegen besteht keine rechtliche Möglichkeit im Wege des Eilrechtschutzes, nicht von der Sperrwirkung oder dem Sicherungsrecht erfasste behördliche Stellen zu Sicherungsmaßnahmen zu verpflichten (vgl. BayVGH, B.v. 13.12.2010 – 4 CE 10.2839 – juris Rn. 25; …). Danach wäre eine Geltendmachung des Rechts zur Sicherung der Durchführung des Bürgerentscheids gegenüber dem Landratsamt als im Rechtsstreit nicht beteiligte staatliche Baugenehmigungsbehörde mit dem Ziel der vorläufigen Untersagung der Erteilung der Genehmigung erfolglos gewesen. Wenn schon ein etwaiges Sicherungsrecht vor Erlass der Baugenehmigung nicht dazu führen kann, die Erteilung der Baugenehmigung durch das Landratsamt als nicht einem etwaigen Sicherungsanspruch unterliegende Behörde zu verhindern, kann es erst recht nicht nach Erteilung der Baugenehmigung zu einer Rechtsposition, hier der Klagebefugnis, verhelfen, die Voraussetzung für eine gerichtliche Aufhebung der Baugenehmigung gegenüber der im Rechtsstreit nicht beteiligten staatlichen Behörde wäre. Insoweit kann jedenfalls hier das Sicherungsrecht auf Durchführung des Bürgerentscheids nicht Grundlage einer möglichen Rechtsverletzung durch die Baugenehmigung sein.
Angesichts der bestandskräftigen Baugenehmigung, die den Regelungsgehalt des inmitten stehenden Bebauungsplans im Wesentlichen ausschöpft, kann die gerichtliche Entscheidung über den Normenkontrolleilantrag die Rechtsstellung der Antragstellerinnen als Vertreterinnen des Bürgerbegehrens somit nicht verbessern.“
Anmerkung:
Es ist bislang von der Rechtsprechung nicht entschieden, ob die Verletzung des Beteiligungsrechts eines Bürgerbegehrens gegen einen Bebauungsplan zu dessen Fehlerhaftigkeit führen kann. Dies machten die Antragstellerinnen im hier zu entscheidenden Fall geltend. Die Frage konnte offenbleiben, nachdem der Senat davon ausging, dass die aufgrund des Bebauungsplans erteilte Baugenehmigung bestandskräftig sei, weil die Verletzung des Sicherungsanspruchs eines Bürgerbegehrens allenfalls gegenüber der Gemeinde, nicht aber gegenüber der staatlichen Baugenehmigungsbehörde durchschlagen könne.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25.6.2025 – 2 NE 25.584
Beitrag entnommen aus Die Fundstelle Bayern 23/2025, Rn. 242.
