Dem unten vermerkten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (VGH) vom 29.7.2025 lag folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer bzw. eines zur Abwendung eines aus Milieuschutzgründen bestehenden Vorkaufsrechts der Beklagten abgegebenen Erklärung bzw. geschlossenen Vertrags. Die Klage hatte keinen Erfolg. Gleiches gilt für den Antrag auf Zulassung der Berufung; der VGH führt in seinem Beschluss auszugsweise Folgendes aus:
1. Einseitige Verpflichtungserklärung oder Vertrag zwischen Verkäufer und Behörde?
„Zutreffend ist das Verwaltungsgericht (VG) davon ausgegangen, dass für den Abschluss einer Vereinbarung spricht, dass sich der Kläger in Nr. VIII. der Erklärung zu einer Vertragsstrafe verpflichtet hat. Eine Vertragsstrafe kann grundsätzlich nur in einem Vertrag im Sinne der §§ 145 bis 157 BGB vereinbart werden, weshalb es für die Vertragsstrafe einer Einigung zwischen den Parteien, also eines Antrags gem. § 145 BGB und einer Annahme gem. § 147 BGB bedarf (vgl. BGH, U.v. 4.5.2017 – I ZR 208/15 – juris Rn. 12; …; vgl. zur Übertragung dieser Grundsätze auf das öffentliche Recht VG Freiburg, U.v. 14.8.2020 – 5 K 6205/18 – juris Rn. 35). Einseitige Willenserklärungen reichen für die Vereinbarung einer Vertragsstrafe dagegen nicht aus (vgl. BGH, U.v. 18.5.2006 – I ZR 32/03 – juris Rn. 14; …). Hier hat die Beklagte das abgegebene Angebot des Klägers durch ihre Erklärung auf Seite 7 ausdrücklich angenommen …
Für den Abschluss einer Vereinbarung spricht weiter, dass in Nr. VI. der Vereinbarung geregelt wurde, dass es sich bei den Verpflichtungen nach IV. um ,Regelungen‘ handelt, ,die im Sinne des § 328 BGB zugunsten der Mieterinnen und Mieter gelten und diesen deshalb insbesondere im Falle eines Verstoßes gegen die Verpflichtungen nach Nr. IV. Abs. 4 bis 8 eigene direkte Forderungsrechte gegen den Erwerber verschaffen, die neben den Rechten der Landeshauptstadt München geltend gemacht werden können‘. Ein solcher zwischen den Beteiligten geschlossener Vertrag zugunsten Dritter i.S.d. § 328 BGB, wonach durch Vertrag eine Leistung an einen Dritten mit der Wirkung bedungen werden kann, dass der Dritte unmittelbar das Recht erwirbt, die Leistung zu fordern, kann auch im öffentlichen Recht nicht durch eine einseitige Willenserklärung zustande kommen, sondern erfordert übereinstimmende Willenserklärungen der beteiligten Parteien (vgl. Klumpp in Staudinger, BGB, 2020, § 328 Rn. 5).
Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass bei der Auslegung des Dokumentes zu berücksichtigen sei, dass in diesem häufig der Begriff der Abwendungserklärung genannt wird, ist dem entgegenzusetzen, dass auch der Begriff des Vertrages in dem Dokument ausdrücklich genannt wird. So heißt es in Nr. XI Abs. 2 ausdrücklich, dass Änderungen, Ergänzungen und die Aufhebung dieses Vertrages zu ihrer Wirksamkeit der Schriftform bedürfen. Absatz 3 regelt, dass die Wirksamkeit des Vertrages unberührt bleibt, wenn sich die Parteien über einen Punkt in Wirklichkeit nicht geeinigt haben, für den sie eine Einigung annahmen; in diesen Fällen verpflichten sich die Parteien, über eine wirksame und zumutbare Ersatzregelung zu verhandeln. Darüber hinaus spricht für eine vertragliche Vereinbarung die Formulierung auf Seite 7 des Gesamtdokumentes, wonach sich die (Beklagte) im Gegenzug dazu verpflichtet, die Prüfung der Voraussetzungen des Bestehens des Vorkaufsrechts zu beenden und unverzüglich ein Negativzeugnis auszustellen. Zudem heißt es weiter, die Beklagte nimmt vorstehende Verpflichtungserklärung an und erteilt für den zugrunde liegenden Kaufvertrag das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB‘. Das VG ist daher zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger nicht davon ausgehen konnte, die Rechtsfolgen unabhängig vom Willen der Beklagten herbeiführen zu können. Mit der Annahme der Vereinbarung sei folglich für den Kläger Rechtssicherheit geschaffen worden.“
2. Wirksamer Vertragsschluss, wenn zwischen Abgabe und Annahme des Angebots drei Wochen liegen?
„Soweit der Kläger einwendet, es fehle mangels wirksamer Annahme des Angebots durch die Beklagte bereits an einem wirksamen Vertragsschluss, dringt er nicht durch. Der Kläger argumentiert, er habe am 1.8.2021 das Dokument unterzeichnet und damit ein Angebot abgegeben, die Beklagte jedoch habe erst drei Wochen später, am 24.8.2021, die Annahme unterzeichnet. Ein Zeitraum von – wie hier – drei Wochen sei nicht ohne Weiteres das, was unter regelmäßigen Umständen erwartet werden dürfe, § 147 Abs. 2 BGB. Diese Problematik habe das VG nicht berücksichtigt.
Dieser Vortrag überzeugt nicht. Aus den Behördenakten lässt sich entnehmen, dass der vom Kläger an das Kommunalreferat der Beklagten gesandte und von ihm unterzeichnete Vertrag dort erst am 23.8.2021 eingegangen ist. Dass der Kläger das Schriftstück zeitnah nach der Unterzeichnung am 1.8.2021 versandt hat, ergibt sich weder aus den Akten noch hat er dies nachvollziehbar vorgetragen. Es spricht vielmehr vieles dafür, dass der Kläger das Dokument erst deutlich später zur Post gegeben hat. Die Beklagte hat bereits am 25.8.2021 das von ihr am 24.8.2021 gegengezeichnete Exemplar an den Kläger zurückgesandt. Dass der Kläger dieses nicht binnen drei Tagen erhalten hat, wurde ebenfalls nicht vorgetragen und ergibt sich auch nicht aus den Akten. Der wirksamen Annahme der Vereinbarung durch die Beklagte steht demnach § 147 Abs. 2 BGB nicht entgegen.“
3. Die für einen Vergleichsvertrag notwendige Ungewissheit über das Bestehen des Vorkaufsrechts
„Die beiderseitige Ungewissheit über das Vorkaufsrecht bestand darin, dass das Prüfverfahren der Beklagten noch nicht abgeschlossen war und daher noch nicht feststand, ob der Beklagten ein Vorkaufsrecht zustand bzw. ob sie dieses ausüben wird. Dies ergibt sich aus den Behördenakten. Das Vorkaufsrechtsprüfungsverfahren wurde erst Anfang August 2021 eingeleitet…Am 10.8.2021 wurde intern das Bewertungsamt gebeten, den Verkehrswert des Anwesens zu ermitteln …, das Sozialreferat wurde gebeten, eine städtebauliche Beurteilung abzugeben, und mit Schreiben vom 18.8.2021 wurden die Verkäufer gebeten, eine aktuelle Mietaufstellung zu übersenden. Die Behandlung des Vorgangs war im Kommunalausschuss für den 16.9.2021 angesetzt…Die Beklagte hatte sich damit im Zeitpunkt des Vertragsschlusses intern noch nicht zur Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden. Hierauf wurde auf Seite 7 der Vereinbarung ausdrücklich hingewiesen (,Als Käufer … geben Sie die Erklärung zur Abwendung des gesetzlichen Vorkaufsrechts in dem Bewusstsein ab, dass die Prüfung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte noch nicht abgeschlossen ist‘). Nach Überzeugung des Senats wird daher in dem hier zu beurteilenden Fall deutlich, dass von einem noch offenen Prüfverfahren und infolgedessen von einer beiderseitigen Ungewissheit über das Bestehen bzw. die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgegangen werden kann (vgl. auch VG Berlin, B.v. 9.9.2022 – 19 L 112/22 – juris Rn. 63).“
4. Das für einen Vergleichsvertrag notwendige beiderseitige Nachgeben
„Nachgeben bedeutet jedes Abrücken von dem im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Ergebnis (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 55 Rn. 19). Dabei muss das gegenseitige Nachgeben seine Ursache in dem Bestreben des Vertragspartners haben, die rechtliche bzw. tatsächliche Ungewissheit gemeinsam zu bewältigen; Voraussetzung ist also ein innerer Zusammenhang zwischen Ungewissheit und Nachgeben (vgl. BVerwG, U.v. 14.11.1975 – IV C 84.73 – juris Rn. 27; U.v. 3.3.1975 – 8 C 32.93 – juris Rn. 18). Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, kann hier mit dem Verwaltungsgericht von einem beiderseitigen Nachgeben ausgegangen werden.
Der Kläger hat dadurch nachgegeben, dass er in der Abwendungsvereinbarung Verpflichtungen übernommen hat, die die Nutzung seines Eigentums beschränken und zu der er gesetzlich nicht verpflichtet gewesen wäre. Die Beklagte dagegen hat sich dazu verpflichtet, das Verfahren zur Prüfung der Voraussetzungen des Bestehens des Vorkaufsrechtes zu beenden, damit ein mögliches Vorkaufsrecht nicht auszuüben und unverzüglich ein Negativzeugnis zu erteilen. Der Kläger erhält damit eine gesicherte Rechtsposition. Es kann sein, dass man die Übersendung eines häufig verwendeten Formblattes, dessen Unterzeichnung dem Kläger allerdings freistand, nicht als übliche Vertragsverhandlungen‘ bezeichnen mag, wobei die Art und Weise von Vertragsverhandlungen im Gesetz keineswegs festgelegt ist. Denn jedenfalls ändert dies nichts an der Tatsache, dass beide Parteien durch Unterzeichnung der vorgefertigten Erklärung nachgegeben haben.
Das erfolgte Nachgeben steht auch in einem inneren Zusammenhang zu der beiderseitigen Ungewissheit. Die Vertragsparteien wollten die Ungewissheit in Bezug auf das Bestehen bzw. die Ausübung eines Vorkaufsrechtes im Zeitpunkt des Vertragsschlusses beseitigen, indem sie eine rechtssichere, gemeinsame Abwendungsvereinbarung geschlossen haben, durch die sich der Kläger zu bestimmten erhaltungsrechtlichen Verpflichtungen und die Beklagte zur Nichtausübung des Vorkaufsrechts und der unverzüglichen Erteilung eines Negativzeugnisses verpflichtet haben.“
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Die Fundstelle Bayern 23/2025, Rn. 239.
