Staatsregierung: Gesetzentwurf über den Vollzug des Jugendarrestes (Bayerisches Jugendarrestvollzugsgesetz – BayJAVollzG) eingebracht

Die Staatsregierung hat o.g. Gesetzentwurf eingebracht (LT-Drs. 17/ 21101 v. 06.03.2018). Hierdurch wird der Jugendarrestvollzug in Bayern erstmals auf eine umfassende gesetzliche Grundlage gestellt. Daneben sieht der Gesetzentwurf Änderungen im Bayerischen Strafvollzugsgesetz (BayStVollzG) und im Bayerischen Sicherungsverwahrungsvollzugsgesetz (BaySvVollzG) vor. Das Gesetz soll am 01.01.2019 in Kraft treten.

Grund für die Gesetzesinitiative

Problem

Eine gesetzliche Regelung des Jugendarrestvollzugs ist erforderlich, da dieser in die Grundrechte der Jugendlichen eingreift und somit unter Gesetzesvorbehalt steht. Bislang finden sich nur im Jugendgerichtsgesetz (JGG) und im Strafvollzugsgesetz einige Einzelbestimmungen, die den Vollzug des Jugendarrestes betreffen. Im Übrigen erfolgt der Vollzug in Bayern bislang auf Grundlage der Jugendarrestvollzugsordnung (JAVollzO) aus dem Jahr 1976, die im Range einer Rechtsverordnung des Bundes steht. Diese Regelungen werden ergänzt durch die Jugendarrestgeschäftsordnung (JAGO) vom 18.06.1979. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Urteil vom 31.05.2006 – 2 BvR 1673/04 und 2 BvR 2402/04 (BVerfG NJW 2006, 2093 f.) für den Jugendstrafvollzug klar zum Ausdruck gebracht, dass eine ausreichende gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe erforderlich ist. Für den Vollzug des Jugendarrestes kann im Ergebnis nichts anderes gelten.

Der Gesetzentwurf ist zudem Folge der im Rahmen der Föderalismusreform I durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl. I S. 2034) auf die Länder übertragenen Kompetenzen. Die Gesetzgebungskompetenz für den Jugendarrestvollzug liegt seither bei den Ländern, da in der Folge der in Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes enthaltene Kompetenztitel „Strafvollzug“, der sich nicht nur auf den Vollzug von Strafen im engeren Sinne bezog, sondern vielmehr alle freiheitsentziehenden Sanktionen des Strafrechts erfasste, weggefallen ist.

Eine gesetzliche Regelung des Jugendarrestvollzugs entspricht im Übrigen auch einem Wunsch des Landesbeauftragten für den Datenschutz, vgl. dessen 27. Tätigkeitsberichtbericht vom 31.01.2017, Ziffer 5.4.

Außerdem hat sich im Bayerischen Strafvollzugsgesetz (BayStVollzG) und im Bayerischen Sicherungsverwahrungsvollzugsgesetz (BaySvVollzG) an einigen Punkten Handlungsbedarf ergeben.

Das betrifft v. a.:

Der Opferschutz im Justizvollzug ist bisher an verschiedenen Stellen im BayStVollzG geregelt. Durch eine Zusammenfassung in einem Artikel in den Grundsätzen zum Vollzug der Freiheitsstrafe soll künftig dessen hoher Stellenwert noch deutlicher zum Ausdruck kommen.
Es hat sich gezeigt, dass der Kreis von Stellen, mit denen Gefangene und Sicherungsverwahrte unüberwachten Schriftverkehr ausüben dürfen (vgl. Art. 27 BaySvVollzG und Art. 32 BayStVollzG), angemessen ausgeweitet werden kann.
Die Auslegung von Art. 98 BayStVollzG in einer neueren obergerichtlichen Entscheidung stellt die Möglichkeit infrage, Gefangene bei Bedarf gleichzeitig an Händen und Füßen zu fesseln. Eine solche Interpretation der Vorschrift stellt die Vollzugspraxis v.a. bei hochgradig gefährlichen Gefangenen, bei denen in besonderem Maße Fluchtgefahr besteht, vor Schwierigkeiten. Insoweit besteht Bedarf zur Klarstellung.
Die Rechtsgrundlage für Zwangsmaßnahmen auf dem Gebiet der Gesundheitsfürsorge (Art. 108 BayStVollzG) sollte insgesamt modernisiert werden.

Lösung

Der Jugendarrestvollzug in Bayern wird durch den Entwurf erstmals auf eine umfassende gesetzliche Grundlage gestellt. Gleichzeitig wird damit der vorläufige Schlussstein der Vollzugsgesetzgebung nach der Föderalismusreform I gesetzt, nachdem das Bayerische Strafvollzugsgesetz, das Bayerische Untersuchungshaftvollzugsgesetz, das Bayerische Sicherungsverwahrungsvollzugsgesetz sowie das Bayerische Maßregelvollzugsgesetz bereits in den vergangenen Jahren in Kraft treten konnten.

Die bislang in der Jugendarrestvollzugsordnung und der Jugendarrestgeschäftsordnung enthaltenen Regelungen für den Jugendarrestvollzug haben sich in der Praxis grundsätzlich bewährt. Allerdings werden die dort normierten Standards mit dem vorliegenden Gesetzentwurf im notwendigen Umfang durch eine gezielte, punktuelle Weiterentwicklung an die neueren vollzuglichen Entwicklungen und Erfahrungen angepasst. Dies betrifft insbesondere die erzieherische Gestaltung des Vollzugs.

Außerdem adressiert der Gesetzentwurf die oben identifizierten weiteren Regelungsbedarfe im Bayerischen Strafvollzugsgesetz und im Bayerischen Sicherungsverwahrungsvollzugsgesetz. Bei dieser Gelegenheit werden die genannten Gesetze und das Bayerische Untersuchungshaftvollzugsgesetz auch redaktionell überarbeitet und gestrafft.

Begründung des Gesetzentwurfs – Allgemeiner Teil

1. Ausgangslage

Bislang wird der Jugendarrest in Bayern auf Grundlage einiger weniger Einzelbestimmungen im Jugendgerichtsgesetz (JGG) und im Strafvollzugsgesetz sowie im Übrigen auf Grundlage der Jugendarrestvollzugsordnung (JAVollzO), ergänzt durch die Jugendarrestgeschäftsordnung (JAGO), vollzogen. Nachdem der Vollzug des Jugendarrestes für die Betroffenen mit nicht unerheblichen Grundrechtseinschränkungen verbunden ist, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedoch einer umfassenden gesetzlichen Grundlage. Diese muss auf der Landesebene geschaffen werden, nachdem die Gesetzgebungskompetenz für den Komplex Strafvollzug im weiteren Sinne im Rahmen der Föderalismusreform I vom Bund auf die Länder übertragen wurde. Seither ist der Bund nur für diejenigen Regelungen zuständig, die das „Ob“ der Anordnung eines Jugendarrestes betreffen. Die Art und Weise (das „Wie“) des Jugendarrestvollzugs zu normieren, liegt dagegen jetzt nach Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in der Kompetenz der Länder.

2. Zielsetzung und Inhalt des Entwurfs

Durch den Entwurf wird eine umfassende landesgesetzliche Regelung für die Ausgestaltung des Vollzugs des Jugendarrestes geschaffen, soweit die Gesetzgebungskompetenz der Länder reicht.

Nach der Übergangsregelung des Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG gilt Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fort, kann aber durch Landesrecht ersetzt werden. Infolgedessen hat der Landesgesetzgeber hinsichtlich der fortgeltenden Vorschriften des Bundes zum Vollzug des Jugendarrestes (§ 90 JGG) eine Ersetzungsbefugnis, soweit der Bund Regelungen dieses Gesetzes wegen der Streichung der Materie „Strafvollzug“ aus dem Katalog des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr erlassen könnte.

Ersetzt werden durch das vorliegende Gesetz im Freistaat Bayern § 90 JGG, der bislang ausschließlich Regelungen zum Vollzug des Jugendarrestes beinhaltete, sowie die JAVollzO, soweit sie vollzugliche Bestimmungen trifft. Die JAVollzO beinhaltet jedoch auch vollstreckungsrechtliche Regelungen, für deren Ersatz dem Landesgesetzgeber keine Kompetenz zukommt. Insoweit gelten § 4 (zügige Vollstreckung), § 17 Abs. 4 (Unterbrechung des Arrestes) und § 25 Abs. 1 (Berechnung von Arrestzeiten) JAVollzO fort.

Der Entwurf orientiert sich dabei an folgenden Grundpositionen:

a) Regelungsinhalt:

Mit dem BayJAVollzG wird eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werdende, moderne sowie konsequente Ausgestaltung des Jugendarrestvollzugs in Bayern gewährleistet. Die Vorschriften ersetzen § 90 JGG und weitgehend die JAVollzO, vgl. Art. 1.
Vorrangiges Ziel des Jugendarrestes ist es, entsprechend des Ziels des Jugendstrafrechts, die Jugendlichen zu einem straffreien Leben zu befähigen, vgl. Art. 2 Abs. 1.
Um dieses Ziel zu erreichen, enthält Art. 2 Abs. 2 als zentrale Bestimmung zur Behandlung im Vollzug den Grundsatz, dass der Jugendarrest erzieherisch auszugestalten ist. Die Regelung ersetzt § 90 Abs. 1 Satz 2 JGG, der bislang lediglich eine „Soll“-Bestimmung enthielt und betont somit die Bedeutung des Erziehungsgedankens im Jugendarrestvollzug. Art. 3 konkretisiert diesen Grundsatz näher und enthält Leitlinien zur erzieherischen Vollzugsgestaltung. Insbesondere muss es darum gehen, dass die Jugendlichen zukunftsgerichtet die Verantwortung für das eigene Leben übernehmen. Die im Arrest befindlichen Jugendlichen weisen meist vielfältige persönliche Defizite, Schwierigkeiten und Probleme auf, die mit dazu beigetragen haben, dass sie straffällig geworden sind. Der Arrest hat deshalb einen Beitrag zur Überwindung dieser Schwierigkeiten zu leisten. Mögliche Maßnahmen werden näher beschrieben. Es sollen insbesondere soziale Kompetenzen vermittelt werden, wie etwa die Bewältigung von Stress, der gewaltfreie Umgang mit Konflikten und die angemessene Durchsetzung eigener Bedürfnisse. Auch geht es um die Vermittlung von Werthaltungen und Prinzipien des gewaltfreien und toleranten Zusammenlebens entsprechend der Werteordnung der Verfassung und des Grundgesetzes. Weiterhin spielt die oftmals erforderliche Einübung eines geregelten Tagesablaufs eine wichtige Rolle. Der Vollzug des Jugendarrestes darf sich nicht auf ein bloßes Absitzen beschränken. Vielmehr sind die Jugendlichen zur Mitwirkung verpflichtet und hierzu zu motivieren, vgl. Art. 4 Abs. 2.
Der bei den Jugendlichen bestehende Förderbedarf ist künftig im Rahmen eines ausführlichen Gesprächs mit den Jugendlichen und unter Einbeziehung möglichst aller verfügbarer Erkenntnisquellen festzustellen und bei Dauerarrest schriftlich in einem sog. Erziehungsplan festzuhalten, Art. 7.
Die Anstalt hat den Jugendlichen geeignete erzieherische Maßnahmen in einem angemessenen Umfang anzubieten. Insbesondere sollen Beschäftigungs-, Freizeit- und Sportangebote zur Verfügung stehen (Art. 15 bis 17).
Die Unterbringung während der Einschlusszeiten soll aus Sicherheitsgründen einzeln erfolgen. Ansonsten sollen die Jugendlichen möglichst viel Zeit gemeinsam verbringen, da dies zur Erreichung des Vollzugsziels förderlich erscheint. Allerdings wird im Gesetz ausdrücklich festgelegt, dass gerade am Anfang des Arrestes auch eine Zeit des Nachdenkens sinnvoll sein kann, vgl. Art. 8 und 10 Abs. 1.
Außenkontakte der Jugendlichen werden, um die Erreichung des Vollzugsziels nicht zu gefährden, nur in begrenztem Umfang zugelassen. Diese sollen insbesondere im Wege des Briefwechsels stattfinden. Besuche, Telefongespräche, Aufenthalte außerhalb der Anstalt und der Paketempfang sind hingegen nur in Ausnahmefällen zulässig. Dabei geht es gerade auch darum, die Jugendlichen von schädlichen Einflüssen außerhalb der Anstalt fernzuhalten und ihre Aufmerksamkeit auf die erzieherischen Maßnahmen im Vollzug zu fokussieren. Angesichts der Kürze des Arrestes werden soziale Kontakte der Jugendlichen hierdurch nicht gefährdet, Art. 18 bis 20.
Klargestellt wird ebenso, dass eine Opferorientierung des Vollzugs, soweit sinnvoll und möglich, angestrebt werden sollte. Hierzu gehört es beispielsweise, bei den Jugendlichen ein Bewusstsein für das anderen Menschen zugefügte Leid zu wecken sowie Möglichkeiten der Schadenswiedergutmachung oder auch die Durchführung eines Täter-Opfer-Ausgleichs zu prüfen, vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 Satz 5.
Gerade aufgrund der kurzen Aufenthaltsdauer ist es für die Erreichung des Vollzugsziels von besonderer Bedeutung, dass die Zusammenarbeit zwischen allen am Vollzug Beteiligten möglichst reibungslos funktioniert. Dies gilt nicht nur vollzugsintern; stets ist auch eine Zusammenarbeit mit externen Behörden und Organisationen in Erwägung zu ziehen und gegebenenfalls anzustreben. Art. 5 hebt dies hervor.
24 macht deutlich, dass auch im Jugendarrest, soweit dies aufgrund der Kürze der Zeit möglich ist, ein Übergangsmanagement für die Zeit nach dem Arrest zu gewährleisten ist. Insbesondere sollten erzieherische Anschlussmaßnahmen möglichst nahtlos nach der Entlassung beginnen können, um einem möglichen Rückfall in alte Verhaltensmuster möglichst effektiv entgegenzuwirken. Die Anstalten sollen zu diesem Zweck mit den relevanten Behörden und Organisationen eng zusammenarbeiten.
Die über die Jugendlichen zusammengetragenen Erkenntnisse sollen in komprimierter Form den weiter mit den Jugendlichen befassten Stellen zur Verfügung gestellt werden können, um möglichst eine nahtlose Fortsetzung der für erforderlich gehaltenen Hilfen zu gewährleisten. Deshalb sieht Art. 25 vor, dass von der Anstalt ein Schlussbe richt zu erstellen ist. Der Inhalt des Schlussberichts ist den Jugendlichen zudem in einem Entlassungsgespräch zu erläutern. Diese Rückmeldung ist eine wesentliche Maßnahme zur Erziehung der Jugendlichen und soll den Jugendlichen gegebenenfalls die Notwendigkeit weitergehender Maßnahmen vor Augen zu führen.
Während der Dauerarrest die Regelform des Jugendarrestes darstellt, enthalten die Art. 35 bis 37 abweichende Bestimmungen für andere Formen des Arrestes (Freizeit- und Kurzarrest, Nichtbefolgungsarrest, Jugendarrest neben Jugendstrafe), soweit dies aufgrund der Besonderheiten der jeweiligen Arrestform erforderlich erscheint.

b) Zuständigkeiten / Organisation:

Die in Teil 3 enthaltenen Regelungen zu den Zuständigkeiten orientieren sich weitgehend an der langjährigen bewährten Praxis in Bayern. Die organisatorische Angliederung aller bayerischen Jugendarrestanstalten an eine Justizvollzugsanstalt wird grundsätzlich beibehalten, da die Unterstützung insbesondere im Verwaltungsbereich durch die deutlich größeren und entsprechend leistungsfähigeren Justizvollzugsanstalten in aller Regel notwendig und sinnvoll ist. Eine Konzentration auf eine oder wenige selbstständige und damit größere Jugendarrestanstalten würde im Flächenstaat Bayern zu erheblichen negativen Auswirkungen führen. Eine selbstständige Organisation wird aber für die Zukunft auch nicht ausgeschlossen (Art. 27).
Die schon jetzt in den bayerischen Jugendarrestanstalten praktizierte Aufgabenteilung zwischen Anstalts- und Vollzugsleitung wird in Art. 28 erstmals kodifiziert. Die Anstaltsleitungen verantworten die organisatorischen Fragen (Bau, Haushalt, Personal), die Vollzugsleitungen sind für die inhaltliche Ausgestaltung des Vollzugs und alle damit zusammenhängenden Fragen zuständig. Es wird zudem die Möglichkeit eröffnet, auch eine Jugendrichterin oder einen Jugendrichter mit der Anstaltsleitung zu betrauen. Umgekehrt kann auch einer Vollzugsbeamtin bzw. einem Vollzugsbeamten die Vollzugsleitung übertragen werden.

3. Weitere Regelungen

Außerdem adressiert der Entwurf weiteren Regelungsbedarf im Bayerischen Strafvollzugsgesetz (BayStVollzG) und im Bayerischen Sicherungsverwahrungsvollzugsgesetz (BaySvVollzG).

Das betrifft v. a.:

Der Opferschutz im Justizvollzug ist bisher an verschiedenen Stellen im BayStVollzG geregelt. Durch eine Zusammenfassung in einem Artikel in den Grundsätzen zum Vollzug der Freiheitsstrafe soll künftig dessen hoher Stellenwert noch deutlicher zum Ausdruck kommen.
Es hat sich gezeigt, dass der Kreis von Stellen, mit denen Gefangene und Sicherungsverwahrte unüberwachten Schriftverkehr ausüben dürfen (vgl. Art. 27 BaySvVollzG und Art. 32 BayStVollzG), angemessen ausgeweitet werden kann.
Die Auslegung von Art. 98 BayStVollzG in einer neueren obergerichtlichen Entscheidung stellt die Möglichkeit infrage, Gefangene bei Bedarf gleichzeitig an Händen und Füßen zu fesseln. Eine solche Interpretation der Vorschrift stellt die Vollzugspraxis v. a. bei hochgradig gefährlichen Gefangenen, bei denen in besonderem Maße Fluchtgefahr besteht, vor Schwierigkeiten. Insoweit besteht Bedarf zur Klarstellung.
Die Rechtsgrundlage für Zwangsmaßnahmen auf dem Gebiet der Gesundheitsfürsorge (Art. 108 BayStVollzG) sollte insgesamt modernisiert werden.

Bei dieser Gelegenheit werden die genannten Gesetze und das Bayerische Untersuchungshaftvollzugsgesetz auch redaktionell überarbeitet und gestrafft.

4. Gesetzesfolgen

Soweit die wesentlichen Grundsätze des schon in der Vergangenheit in Bayern praktizierten Jugendarrestvollzugs beibehalten werden, führt der Entwurf nicht zu Mehrausgaben.

Allerdings ist u. a. zu berücksichtigen, dass durch die Betonung der erzieherischen Gestaltung des Vollzugs, der Notwendigkeit zur Schaffung von ausreichenden Betreuungs-, Freizeit- und Beschäftigungsmöglichkeiten für die Jugendlichen sowie durch erweiterte Informations- und Dokumentationspflichten Personal im Bereich des allgemeinen Vollzugsdienstes, des Sozialdienstes und des psychologischen Dienstes gebunden wird.

Auch im Bereich der Gerichte (Vollzugsleitung und im Hinblick auf die Neuregelung des Art. 108 BayStVollzG) wird ein überschaubarer, derzeit noch nicht näher zu beziffernder personeller Bedarf entstehen.

Sachmittel werden in überschaubarem Umfang benötigt, um beispielsweise im Einzelfall Betreuungs- oder Beratungsmaßnahmen externer Anbieter nutzen zu können, wenn diese von den Bediensteten nicht selbst durchgeführt werden können. Ebenfalls werden möglicherweise in sehr begrenztem, derzeit noch nicht bezifferbaren Umfang bauliche Maßnahmen erforderlich, um den Vorgaben dieses Gesetzes Rechnung zu tragen.

Einsparungen, die mit den neuen Regelungen verbunden sind, lassen sich derzeit nicht abschätzen.