Rechtsprechung Bayern

Polizeirechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfung

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Sachverhalt:

Der Sachverhalt ergibt sich aus den Gründen.

BayPAG – Art 60a

  1. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG greift in mehrfacher Hinsicht in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV) ein. Die erforderliche Zustimmung der Betroffenen setzt zwar eine umfassende Information über Ablauf und Inhalt des polizeilichen Überprüfungsverfahrens voraus, lässt den Eingriffscharakter aber mangels echter Wahlfreiheit nicht entfallen.
  2. Die Regelungen erfüllen die Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die Bestimmtheit und Normenklarheit gesetzlicher Regelungen, die zu Eingriffen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ermächtigen. Der Gesetzgeber hat insbesondere den Anlass der Datenverarbeitung sowie den Zweck, zu dem diese erfolgt und zu dem die dadurch erlangten Erkenntnisse verwendet werden dürfen, noch hinreichend präzise und normenklar festgelegt. Auch enthält die Norm eine ausreichende Beschreibung der Eingriffsvoraussetzungen und der Einschränkung der Eingriffsbefugnisse. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe in den Regelungen ist weder im Einzelnen noch insgesamt verfassungsrechtlich zu beanstanden. Auch hinsichtlich der Bestimmtheit des persönlichen Anwendungsbereichs bestehen trotz des grundsätzlich weitgefassten Personenkreises, der einer polizeilichen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden kann, keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
  3. Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG genügt auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die normierten polizeilichen Befugnisse zur Datenverarbeitung für die Überprüfung der Zuverlässigkeit einer Person „bei Anlässen, die mit erheblichen Sicherheitsrisiken verbunden sind“ verfolgen unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber zustehenden weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums mit der Gefahrenvorsorge zum Schutz von Personen und Objekten einen legitimen Zweck, sind zur Zielerreichung geeignet und erforderlich und verstoßen nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinn.
  4. Etwaige Eingriffe in die Grundrechte der Berufsfreiheit (Art. 101 BV) und der Pressefreiheit (Art. 111 BV) durch die Bestimmungen sind ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Bayerischer Verfassungsgerichtshof (Entsch. v. 17.5.2022 – Vf. 47-VII-21 – Verlags-Archiv Nr. 22-08-05)

Aus den Gründen:

Soweit die Popularklage zulässig ist, ist sie unbegründet. Die gesetzliche Regelung des Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung.

Dem Freistaat Bayern steht für die Regelung des Art. 60a PAG die Gesetzgebungskompetenz zu, sodass das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 S. 1 BV insoweit nicht wegen eines offensichtlichen und schwerwiegenden Verstoßes gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 70 ff. GG) verletzt ist. Die Gesetzgebungskompetenz für die Materie der Gefahrenabwehr liegt nach Art. 70 GG grundsätzlich bei den Ländern. Zur Aufgabe der Gefahrenabwehr gehört auch die Gefahrenvorsorge, bei der bereits im Vorfeld konkreter Gefahren staatliche Aktivitäten entfaltet werden, um die spätere Entstehung von Gefahren zu verhindern. Auf eine solche Gefahrenvorsorge ist die Bestimmung des Art. 60a PAG gerichtet. Sie regelt die Voraussetzungen und das Verfahren zur Überprüfung der Zuverlässigkeit einer Person bei Anlässen, die mit erheblichen Sicherheitsrisiken verbunden sind. Mit der Norm wird eine Befugnis geschaffen, die es der Polizei ermöglicht, Gefahren für die öffentliche Sicherheit frühzeitig zu erforschen und zu erkennen, um gegebenenfalls Maßnahmen zu deren Verhinderung ergreifen zu können. Die in Art. 60a PAG normierten Befugnisse zur Datenerhebung, -übermittlung und anderweitigen Verarbeitung durch die Polizei dienen mithin der Ermittlung von Gefahrenlagen, die bei Anlässen mit erheblichen Sicherheitsrisiken von Personen ausgehen können, die bei diesen Anlässen privilegierte Zugangsberechtigungen haben und/oder bestimmte Tätigkeiten ausüben. Ziel der in Art. 60a PAG festgelegten Befugnis ist mithin die Gefahrenprävention im Vorfeld konkreter Gefahren, in denen nur ein besonderes Risiko für die öffentliche Sicherheit besteht. Wie weit der Gesetzgeber derartige Maßnahmen in das Vorfeld künftiger Rechtsgutverletzungen verlegen darf, ist eine Frage des materiellen Rechts, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Landes.

Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG greift in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein. Das Grundrecht gewährleistet die Befugnis jedes Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen, und schützt so vor unbegrenzter Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe persönlicher Daten. Vorschriften, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche Behörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Insbesondere ist insoweit zwischen Erhebung, Speicherung und Verwendung von Daten zu unterscheiden. Soweit dabei zu einem Datenabgleich ermächtigt wird, bilden die Erfassung und der Abgleich der Daten grundsätzlich je eigene Grundrechtseingriffe. Bei der Regelung eines Datenaustausches ist darüber hinaus zwischen der Datenübermittlung seitens der Auskunft erteilenden Stelle und dem Datenabruf seitens der Auskunft suchenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich durch die einander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die jeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich gesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine Doppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch personenbezogener Daten.

Die Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung entfallen nicht dadurch, dass die Datenverarbeitung nur mit schriftlicher oder elektronischer Zustimmung der Betroffenen zulässig ist. Zwar kann der grundrechtseingreifende Charakter der durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützten Befugnis des Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen, ausgeschlossen sein, wenn sich die betroffene Person wirksam mit der jeweiligen Datenverarbeitung einverstanden erklärt und dadurch über die Preisgabe ihrer persönlichen Daten selbst bestimmt. Auf geschäftsähnliche Handlungen wie den Verzicht auf die Ausübung eines Grundrechts sind die Vorschriften über Willenserklärungen, insbesondere über Auslegung und Anfechtung, entsprechend anwendbar. Die Zustimmung der betroffenen Person kann den grundrechtseingreifenden Charakter einer behördlichen Maßnahme aber nur dann ausschließen, wenn sie freiwillig erteilt wird. Freiwilligkeit setzt neben der Einwilligungsfähigkeit zum einen voraus, dass die Erklärung auf der Grundlage der gebotenen Aufklärung über den Inhalt und die Folgen der Zustimmung erfolgt, sodass sich die erklärende Person in vollem Umfang der Konsequenzen ihrer Zustimmung bewusst ist. Zum anderen muss die Erklärung frei von unzulässigem Druck, etwa durch das Inaussichtstellen von Nachteilen oder die Vorenthaltung von Vergünstigungen im Fall der Verweigerung der Zustimmung, erfolgen. Maßgeblich ist insoweit, ob die betroffene Person eine echte oder freie Wahl hat, die Einwilligung zu verweigern oder zurückzuziehen, ohne Nachteile zu erleiden; eine Entscheidung ohne „echte Wahlfreiheit“ ist keine freiwillig abgegebene Willensbekundung.

Eine echte oder freie Wahl liegt bei der Zustimmung nach Art. 60a Abs. 1 S. 1 PAG nicht vor. Zwar setzt eine wirksame Zustimmung im Sinn dieser Bestimmung gemäß Art. 60a Abs. 2 S. 4 PAG eine umfassende Information über Ablauf und Inhalt des polizeilichen Überprüfungsverfahrens voraus; dabei muss gemäß Art. 31 Abs. 3 S. 1, Art. 66 S. 1 PAG i. V. m. Art. 1, 28 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BayDSG, Art. 4 Nr. 11, Art. 6 Abs. 1 S. 1 Buchst. a, Art. 7 DSGVO die betroffene Person vor der Erteilung der Zustimmung umfassend auch über die vorgesehene Verarbeitung der sie betreffenden personenbezogenen Daten, über den Zweck der Verarbeitung sowie über die jederzeitige Widerruflichkeit der Zustimmung informiert werden. Es fehlt aber an der für die Freiwilligkeit erforderlichen echten Wahlfreiheit. Denn abgesehen davon, dass es im Polizeirecht schon angesichts des regelmäßig bestehenden Verhältnisses der Über- und Unterordnung zwischen Staat und Bürger an einer autonomen und freien Willensentscheidung mangeln dürfte, muss die betroffene Person im Fall der Verweigerung der Zustimmung nach Art. 60a Abs. 1 S. 1 PAG Nachteile befürchten, nämlich die Vorenthaltung des von ihr begehrten privilegierten Zugangs und/oder der beabsichtigten Tätigkeit, die Anlass für die Zuverlässigkeitsüberprüfung war. Dass diese Nachteile nicht unmittelbar von der Polizei, sondern von den anderen Stellen bewirkt werden, ist aus Sicht der Betroffenen unerheblich.

Die Eingriffe in das durch Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV verbürgte Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr hat der Einzelne Einschränkungen im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmen. Diese Einschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 S. 1 BV) ergebenden Gebot der Normbestimmtheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss.

Dem genügt Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG. Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG genügt auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass das zur Erreichung eines bestimmten gesetzgeberischen Ziels eingesetzte Mittel hierzu nicht schlechthin ungeeignet sein darf; ferner besagt er, dass das Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sein muss. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz enthält außerdem das Übermaßverbot, d. h., dass unter mehreren geeigneten Mitteln das am wenigsten belastende Mittel zu wählen ist und dass der Einzelne nicht in einem zu dem angestrebten Zweck in krassem Missverhältnis stehenden Maß belastet werden darf. Dem Gesetzgeber steht ein weiter Spielraum für die Beurteilung der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit eines Gesetzes zu. Dies gilt besonders, wenn es sich um ein vielschichtiges Rechtsgebiet wie die Datenerhebung und -verarbeitung handelt. Die Einschätzung des Gesetzgebers, ob ein von ihm eingesetztes Mittel zu dem angestrebten Zweck in einem angemessenen Verhältnis steht und ob die Grenze der Zumutbarkeit eingehalten ist, beruht ebenso wie die generelle Entscheidung über die Ausgestaltung des Schutzkonzepts im Recht der Datenverarbeitung auf einer wertenden Abwägung zwischen den betroffenen Rechtsgütern der Allgemeinheit und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Verfassungsgerichtshof hat insoweit nur zu prüfen, ob sich die vom Gesetzgeber im Rahmen seiner weiten Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative und auf Grund einer wertenden Abwägung getroffenen Einschätzungen, in bestimmten Fällen die von ihm angewandten Mittel als geeignet und erforderlich sowie für zumutbar anzusehen, in einem nach den Maßstäben der Verfassung vertretbaren Rahmen halten.

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hält die angegriffene Regelung der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand (wird ausgeführt). Allerdings rechtfertigt die Gefahrenvorsorge im Polizeirecht keinen beliebigen Ausgriff auf das Gefahrenvorfeld. Vielmehr ist es notwendig, die Einschreitschwelle mit der Intensität des Grundrechtseingriffs abzustimmen. Dies gilt selbst dann, wenn überragende Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen in Rede stehen. Eine angemessene Balance zwischen der Freiheit des Einzelnen und dem Sicherheitsbedürfnis der Allgemeinheit verlangt vom Gesetzgeber, die Eingriffsvoraussetzungen der betreffenden Vorfeldbefugnisse so zu fassen, dass sich die mit ihnen verfolgten Vorsorgezwecke in einem angemessenen Verhältnis zu dem Grundrechtseingriff halten. Allgemein gilt auch im Bereich der Gefahrenvorsorge: Je gewichtiger die mögliche Rechtsgutbeeinträchtigung und je weniger gewichtig der Grundrechtseingriff ist, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine drohende Verletzung des Rechtsguts geschlossen werden kann, und desto weniger fundiert dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die einem Verdacht zugrunde liegen.

Unter Umständen kann auf das Wahrscheinlichkeitserfordernis ganz verzichtet werden, sodass eine Risikolage, also die bloße Möglichkeit eines Schadenseintritts, ausreicht. Um Willkür auszuschließen, setzt dies aber objektive Anhaltspunkte für die Annahme der Möglichkeit eines Schadenseintritts voraus. Risikoannahmen ins Blaue hinein sind verfassungsrechtlich unzulässig. Zudem muss die Intensität des Grundrechtseingriffs entsprechend herabgesetzt sein. Bei schweren Grundrechtseingriffen, wie dies etwa bei staatlichen Überwachungsmaßnahmen der Fall ist, die tief in den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung eingreifen, kann selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden.

Ein nach Intensität und den mit ihm verbundenen Folgen schwerer Grundrechtseingriff liegt bei der polizeilichen Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht vor. Zwar sind bei jeder Überprüfung auch Personen in den Wirkungsbereich der Maßnahmen einbezogen, die den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben. Es handelt sich bei diesen Personen aber lediglich um den beschränkten Bewerberkreis für den jeweiligen privilegierten Zugang und/oder die gewünschte Tätigkeit. Im Übrigen hat dieser Grundrechtseingriff keinerlei negative Folgen für diesen Personenkreis. Dagegen haben diejenigen Personen, bei denen die Polizei Zuverlässigkeitsbedenken feststellt, einen Ausschluss aus dem jeweiligen Bewerbungsverfahren zu befürchten. Die Grundrechtseingriffe wiegen in ihrer Gesamtheit jedoch nicht so schwer, dass dem Interesse am vorbeugenden Schutz der in Rede stehenden gewichtigen Rechtsgüter der Allgemeinheit nicht der Vorrang eingeräumt werden könnte, selbst wenn keine Wahrscheinlichkeit, sondern nur die Möglichkeit der Verletzung dieser Rechtsgüter besteht. Dem Erfordernis objektiver Anhaltspunkte für die Annahme der Möglichkeit eines Schadenseintritts ist ebenfalls Rechnung getragen. Art. 60a Abs. 1 Satz 1 PAG erfordert nämlich neben einem mit erheblichen Sicherheitsrisiken verbundenen Anlass als Eingriffsschwelle für polizeiliche Zuverlässigkeitsüberprüfungen anlass- und tätigkeitsbezogene Kriterien, die nachprüfbar in einer Gefährdungsanalyse zu dokumentieren sind. Dementsprechend durfte der Gesetzgeber dem Interesse an der Vorsorge vor Risiken für bedeutende Rechtsgüter der öffentlichen Sicherheit gegenüber dem Gewicht der Grundrechtseingriffe den Vorrang einräumen.

Art. 60a Abs. 1 bis 4 PAG verstößt auch nicht gegen die durch Art. 101 BV geschützte Berufsfreiheit. Nach Art. 101 BV hat jedermann die Freiheit, innerhalb der Schranken der Gesetze und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet. Dieses Grundrecht erfasst auch die Berufsfreiheit. Für den berufsrechtlichen Anwendungsbereich des Art. 101 BV kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG herangezogen werden, der die Freiheit der  beruflichen Betätigung gewährleistet. Danach wird neben der – mangels Beschränkung eines eigenständigen Berufs der Betroffenen hier nicht einschlägigen – Berufswahl die Berufsausübung geschützt.

Anmerkung:

Art. 60a BayPAG hat folgenden Wortlaut:

(1) Bei Anlässen, die mit erheblichen Sicherheitsrisiken verbunden sind, kann die Polizei personenbezogene Daten einer Person mit deren schriftlicher oder elektronischer Zustimmung bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen erheben, übermitteln und anderweitig verarbeiten (Zuverlässigkeitsüberprüfung), soweit dies im Hinblick auf den Anlass und die Tätigkeit der betroffenen Person erforderlich und angemessen ist. Die Erforderlichkeit und der Umfang der Verarbeitung sind anhand einer Gefährdungsanalyse festzulegen, wobei sich die Datenerhebung nach dem Zweck der Zuverlässigkeitsüberprüfung richtet. Zuverlässigkeitsüberprüfungen können insbesondere erfolgen

  1. zur Regelung der besonderen Zugangsberechtigung zu Veranstaltungen und Veranstaltungsreihen, die besonders gefährdet sind,
  2. für den privilegierten Zutritt zu einem Amtsgebäude oder einem anderen gefährdeten Objekt oder Bereich,
  3. für die Erbringung von Dienstleistungen zur Unterstützung behördlicher Aufgaben,
  4. bei Personen, die Zugang zu Unterlagen oder ähnlichen Inhalten haben sollen, aus denen sich sicherheitsrelevante Erkenntnisse für die Tätigkeit von Polizei und Sicherheitsbehörden ergeben oder
  5. zu Zwecken des Personen- und Objektschutzes.

Die Polizei kann hierzu die Identität der Person feststellen, deren Zuverlässigkeit überprüft werden soll, und zu diesem Zweck auch von ihr vorgelegte Ausweisdokumente kopieren oder Kopien von Ausweisdokumenten anfordern.

(2) Die Polizei ist befugt, das Ergebnis ihrer Zuverlässigkeitsüberprüfung an eine andere Stelle zu übermitteln, wenn die Beurteilung der Zuverlässigkeit der anderen Stelle obliegt. Hat die Polizei dabei Zuverlässigkeitsbedenken, ist die betroffene Person vor der Datenübermittlung an die andere Stelle über die Bedenken der Polizei zu informieren, wenn die betroffene Person dies schriftlich oder in elektronischer Form gegenüber der Polizei zuvor erklärt hat.

In den Fällen des Satzes 2 gibt die Polizei der betroffenen Person Gelegenheit, Einwände gegen die Sicherheitsbedenken schriftlich oder in elektronischer Form vorzubringen, welche vor der Übermittlung nach Satz 1 zu prüfen sind. Die betroffene Person ist von der anderen Stelle auf die Möglichkeiten nach den Sätzen 2 und 3 und über Ablauf und Inhalt des polizeilichen Überprüfungsverfahrens spätestens von der erstmaligen Datenübermittlung an die Polizei hinzuweisen. Hat die Polizei Zweifel daran, dass die andere Stelle ihrer Verpflichtung nach Satz 4 nachgekommen ist, ist die betroffene Person durch die Polizei vor der Übermittlung nach Satz 1 über das Bestehen von Sicherheitsbedenken zu informieren. Von der Information des Betroffenen nach den Sätzen 2 und 5 kann unter den Voraussetzungen des Art. 65 Abs. 2 und 3 abgesehen werden. Erfolgt die Mitteilung an eine nichtöffentliche Stelle, beschränkt sich die Mitteilung nach Satz 1 darauf, dass Zuverlässigkeitsbedenken bestehen.

(3) Die Polizei kann die andere Stelle dazu verpflichten, ihr mitzuteilen, wenn sie eine Person trotz bekannter Zuverlässigkeitsbedenken der Polizei gleichwohl für den Anlass verwendet, für den die Zuverlässigkeitsüberprüfung durchgeführt wurde.

(4) Art. 54 Abs. 2 Satz 6 findet keine Anwendung.

(5) Die Polizei kann ferner Personen, die eine Tätigkeit in einer Behörde der Polizei oder des Verfassungsschutzes anstreben, mit deren schriftlicher oder elektronischer Zustimmung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach Abs. 1 unterziehen. In diesen Fällen findet Arbeits- und Beamtenrecht Anwendung.

Entnommen aus NPA, Heft 8/2022, Lz. 703.