Der Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) ist zum 1. Juli 2021 in Kraft getreten. Er enthält eine inhaltliche Weiterentwicklung der Glücksspielregulierung, wobei die bisherigen Ziele unverändert beibehalten werden. Der nachfolgende Beitrag stellt die Neuerungen des GlüStV 2021 dar und befasst sich mit den damit verbundenen Auswirkungen auf das terrestrische Glücksspiel in Bayern und der diesbezüglichen Anpassung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
I. Kernpunkte der Glücksspielregulierung unter dem Glücksspielstaatsvertrag 2021
- Ziele des GlüStV 2021
Die Glücksspielregulierung ist weiterhin an den gleichrangigen Zielen des § 1 GlüStV 2021 ausgerichtet. Kernziele dieses Staatsvertrags bleiben damit die Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1), die Kanalisierung in ein begrenztes Glücksspielangebot sowie die Bekämpfung des Schwarzmarktes (§ 1 Satz 1 Nr. 2), die Gewährleistung von Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 3), die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebs und die Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Satz 1 Nr. 4) sowie die Vorbeugung vor den Gefahren für die Integrität des Sports (§ 1 Satz 1 Nr. 5).
- Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder
Wesentliches Ziel bleibt auch nach dem GlüStV 2021 die Unterbindung unerlaubter Glücksspielangebote, welche für Spieler mit zusätzlichen und nicht übersehbaren Gefahren verbunden sind. Aus diesem Grund war es ein zentrales Anliegen des GlüStV 2021, den Vollzug gegen illegale Angebote zu stärken und die Aufsicht über erlaubte Angebote zu verbessern. Hierzu wurde nach dem Vorbild anderer europäischer Länder eine Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Halle (Saale) zum 1. Juli 2021 errichtet, welche seit dem 1. Juli 2022 für Vollzugsmaßnahmen gegen länderübergreifende illegale Angebote im Internet und die Werbung hierfür[1] und ab dem 1. Januar 2023 für die Erlaubniserteilung bei länderübergreifend wirksamen Erlaubnissen[2] und für die Überwachung der von ihr erlaubten Anbieter zuständig ist.
- Online-Glücksspiele
Eine weitere Neuerung des GlüStV 2021 besteht darin, dass seit dem 1. Juli 2021 die bisher unter einem Totalverbot stehenden Glücksspiele im Internet[3] wie virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele (vgl. §§ 22a – 22c GlüStV 2021) unter restriktiven Voraussetzungen erlaubnisfähig sind, um Spielerinnen und Spielern eine legale, sichere Alternative zu den auf dem Schwarzmarkt angebotenen Spielen zu bieten.
Im Bereich der Online-Casinospiele sieht der GlüStV 2021 in § 22 Abs. 1 eine Wahlmöglichkeit für die Länder vor. Die Länder können sich in ihren Ausführungsbestimmungen für ein staatliches oder privates Monopol oder die Vergabe einer begrenzten Anzahl von Konzessionen an private Anbieter entscheiden. Das Angebot ist dabei grundsätzlich auf das eigene Land beschränkt. Es besteht jedoch die Möglichkeit einer Kooperation zwischen den Ländern.
In Bayern hat man sich für eine staatliche Monopolregelung entschieden[4]. Für das Angebot terrestrischer Casinospiele in Bayern gilt gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 SpielbG seit Langem ein staatliches Monopol, das auf dem Kanalisierungs- und Sicherstellungsauftrag gründet (vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 SpielbG). Entsprechend der Entscheidung, im Freistaat Bayern nur Spielbanken des staatlichen Trägers zuzulassen, gilt dies in Zukunft auch für den Bereich der Online-Casinospiele, da in diesem Bereich ein vergleichbares Gefahren- und Suchtpotential besteht.
Die Veranstaltung von Online-Casinospielen obliegt damit allein der Staatlichen Lotterie- und Spielbankverwaltung in Erfüllung des Kanalisierungsauftrags nach § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 und ihres Sicherstellungsauftrags nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Den Ländern erwächst aus dem Sicherstellungsauftrag zwar nicht die Pflicht, ein Angebot an Online-Casinospielen, ebenso wenig wie an Spielbanken, sicherzustellen. Gleichwohl bleibt es dem Landesgesetzgeber zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 unbenommen, den Sicherstellungsauftrag weiter zu fassen. Die spiegelbildliche Regelung der Veranstaltung von Online-Casinospielen trägt der geänderten Lebenswirklichkeit bei den Spielformen Rechnung und führt zu einer kohärenten Ausgestaltung des staatlichen Angebots[5].
- Suchtprävention und Jugend- und Spielerschutz
Um der Gefährlichkeit des Glücksspiels, insbesondere im Internet, Rechnung zu tragen, aber gleichzeitig das legale Angebot attraktiv genug zu halten, um eine ausreichende Kanalisierung (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021) zu erreichen, haben sich die Länder auf inhaltliche Beschränkungen des Online-Angebots sowie umfangreiche Vorgaben zur Suchtprävention und zum Jugend- und Spielerschutz geeinigt.
a. Anbieter- und spielformübergreifende Sperrdatei
Eine herauszuhebende Maßnahme ist die Einrichtung eines anbieter- und spielformübergreifenden Spielersperrsystems (§§ 8 bis 8d GlüStV 2021), welches insbesondere der Suchtprävention und -bekämpfung und dem Schutz der Spieler vor übermäßigen Ausgaben für Glücksspiele dient. Zum Anschluss an das Spielersperrsystem OASIS und dem Abgleich der Spielerdaten mit der Sperrdatei werden nunmehr fast alle Anbieter von terrestrischem und Online-Glücksspiel verpflichtet, darunter auch Spielhallen und Geldspielgeräte in Gaststätten.
Ausnahmen bestehen nur noch für Lotterien, die höchstens zweimal pro Woche veranstaltet werden, für Lotterien in Form des Gewinnsparens sowie Pferdewetten, die von Vereinen, die das Unternehmen eines Totalisators nach § 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes betreiben, oder auf einer Pferderennbahn stationär angeboten werden[6].
Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen, an denen gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen, sind verpflichtet, spielwillige Personen durch Kontrolle eines amtlichen Ausweises oder einer vergleichbaren Identitätskontrolle zu identifizieren und einen Abgleich mit der Sperrdatei durchzuführen. Bei Glücksspielen im Internet erfolgt die Identifizierung mithilfe geeigneter technischer Verfahren, der Abgleich mit der Sperrdatei hat vor der Spielteilnahme zum Zeitpunkt der Übermittlung der personenbezogenen Daten des Spielers nach § 6h Abs. 2 und 3 Satz 1 GlüStV 2021 zu erfolgen (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021). Im terrestrischen Bereich ist der Abgleich in Wettvermittlungsstellen, in Spielhallen und in Spielbanken bei jedem Betreten vorzunehmen.
Gesperrte Personen sollen sich in diesen – ganz hauptsächlich nur dem Spielbetrieb dienenden – Räumlichkeiten überhaupt nicht aufhalten. Bei anderen stationären Glücksspielangeboten, insbesondere in Gaststätten und (Lotto-)Annahmestellen, hat die Abfrage erst vor dem ersten Spiel während desselben Aufenthalts zu erfolgen. Diese Örtlichkeiten dienen regelmäßig weder ausschließlich noch weit überwiegend der Teilnahme an Glücksspielen, sodass eine verpflichtende Identifizierung sämtlicher eintretenden Personen – und damit zwangsläufig in erheblichem Umfang auch solcher, die nicht an Glücksspielen teilnehmen möchten – unverhältnismäßig wäre.
Wird der Aufenthalt in einer Örtlichkeit beendet und dieselbe Örtlichkeit am selben Tag erneut zur Teilnahme an Glücksspielen aufgesucht, muss eine erneute Abfrage der Sperrdatei erfolgen, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass zwischenzeitlich eine Sperre erfolgt ist[7].
b. Einsatzlimit und Verhinderung parallelen Spiels
Ein Spieler darf zudem nur mit einem Spielkonto zum Spiel zugelassen werden (vgl. §§ 6a ff. GlüStV 2021), und es gilt ein anbieterübergreifendes Einsatzlimit in Höhe von grundsätzlich 1000 Euro pro Monat (§ 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). In der glücksspielrechtlichen Erlaubnis kann zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 festgelegt werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann, § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021.
Die Einhaltung des Limits wird durch eine behördliche Limit-Datei überwacht. Zur Verhinderung parallelen Glücksspiels im Internet ist der Spieler, solange er als aktiv gemeldet ist und darüber hinaus noch fünf Minuten nach der Abmeldung (Wartezeit), für andere Online-Glücksspiele gesperrt (vgl. § 6h GlüStV 2021). Das Verbot nach § 6h Abs. 1 GlüStV 2021 wird ebenfalls durch eine zentrale behördliche Datei überwacht.
- Sportwetten
Die Änderungen bei den Sportwetten betreffen insbesondere die Regelungen zur Zulässigkeit einzelner Wettarten (§ 21 GlüStV 2021). Wetten, die besonders manipulationsanfällig sind oder die Integrität des Sports gefährden, sind nunmehr gesetzlich verboten. Dies betrifft insbesondere Wetten auf regelwidriges Verhalten oder die Sanktionierung eines solchen Verhaltens. Wetten auf Sportereignisse, an denen ausschließlich oder überwiegend Minderjährige oder Amateursportler beteiligt sind, sind ebenfalls unzulässig. Eine Ausnahme davon besteht lediglich für national oder international bedeutsame sportliche Großereignisse. Live-Wetten auf das „nächste Tor“ und ähnliche Wetten sind nun erlaubnisfähig (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021). Dies gilt jedoch nur für Sportarten mit niedriger Ereignisfrequenz wie insbesondere Fußball, Hockey, Eishockey (Tore) oder Volleyball (Gewinnsätze).
Grundsätzlich dürfen Sportwetten gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2021 weiterhin nur angeboten werden, wenn diese nach Art und Zuschnitt zuvor von der zuständigen Behörde erlaubt worden sind. Die Erlaubnisbehörde kann zur Verfahrenserleichterung in der Erlaubnis nun aber auf eine auf der Internetseite der Behörde veröffentlichte Liste erlaubter Wetten[8] Bezug nehmen. Die Erlaubnis zum Angebot der in dieser Liste enthaltenen Wetten gilt als erteilt, wenn der Veranstalter die Absicht zum Angebot dieser Wetten bei der zuständigen Behörde angezeigt und diese nicht binnen zwei Wochen widersprochen hat (vgl. § 21 Abs. 5 Satz 3 und 4 GlüStV 2021).
- Werbung
Seit Inkrafttreten des GlüStV 2021 werden die Vorgaben zur Werbung nicht mehr in einer isolierten Werbeerlaubnis, sondern im Rahmen von Inhalts- und Nebenbestimmungen als Teil der glücksspielrechtlichen Veranstalter- oder Vermittlererlaubnis erlassen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021). Das Glücksspielkollegium, das noch bis zum 31. Dezember 2022 in ländereinheitlichen Verfahren zu beteiligen ist[9], hat für verschiedene Glücksspielformen Musternebenbestimmungen zur Werbung erlassen und veröffentlicht[10]. Für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele gilt ein Werbeverbot im Fernsehen, Radio und Internet zwischen 6 und 21 Uhr (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021).
II. Auswirkungen auf das terrestrische Glücksspiel in Bayern
Für die auch in Bayern stationär angebotenen Spielformen wie Spielhallen, Wettvermittlungsstellen und Spielbanken enthält der GlüStV 2021 weiterhin nur Rahmenregelungen und Länderöffnungsklauseln, welche die Länder durch weitere Bestimmungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Landes ausfüllen.
Die Länderöffnungsklauseln im GlüStV 2021 zur Erlaubnis traditioneller Glücksspielturniere (§ 28 Abs. 2 GlüStV 2021), zur Erlaubnis von Spielhallen im baulichen Verbund (§ 29 Abs. 4 GlüStV 2021) sowie zur Vermittlung von Sportwetten in Annahmestellen (§ 29 Abs. 6 GlüStV 2021) wurden in Bayern durch § 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) und des Spielbankgesetzes vom 22. April 2022 (GVBl. S. 147) in Landesrecht umgesetzt.
Entnommen aus den Bayerischen Verwaltungsblättern 24/2022, S. 837
[1] Vgl. § 9a Abs. 3 GlüStV 2021.
[2] Betrifft gem. § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 die Erlaubnisse für die Gemeinsame Klassenlotterie der Länder und deren Lotterie-Einnehmer, für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Online-Poker und virtuellen Automatenspielen, für die Veranstaltung oder Vermittlung von Pferdewetten im Internet und für die Soziallotterien sowie gem. § 19 Abs. 2 GlüStV 2021 die Erlaubnisse für die gewerbliche Spielvermittlung.
[3] Bis 1. Juli 2021 waren Glücksspiele im Internet nur im Bundesland Schleswig-Holstein erlaubnisfähig.
[4] Vgl. § 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und des Spielbankgesetzes vom 22.04.2022, GVBl. S. 147.
[5] Vgl. LT-Drs. 18/19500 S. 4.
[6] Vgl. Begründung des GlüStV 2021, LT-Drs. 18/11128 S. 55 und 56.
[7] Vgl. Begründung des GlüStV 2021, LT-Drs. 18/11128 S. 118.
[8] Abrufbar unter https://rp-darmstadt.hessen.de/sicherheit-und-kommunales/gluecksspiel/sportwetten/liste-erlaubter-wetten.
[9] Vgl. § 27p Abs. 6 GlüStV 2021.
[10] Abrufbar unter https://innen.hessen.de/Buerger-Staat/Gluecksspiel.
