Art. 115 Abs. 1 unserer Bayerischen Verfassung stellt den verfassungsrechtlichen Rahmen des Petitionsrechts dar und gewährleistet ein Grundrecht. Die Norm formuliert – sehr weitgehend: „Alle Bewohner Bayerns haben das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Behörden oder an den Landtag zu wenden“. Das Bayerische Petitionsgesetz (BayPetG) füllt diesen Rahmen einfach-gesetzlich aus, ist am 1. September 1993 in Kraft getreten und feiert in diesem Jahr sein 30-jähriges Bestehen. Dieses Jubiläum gibt Anlass, nach einem kurzen rechtshistorischen Rückblick die aktuellen Verfahrensregelungen zu beleuchten und der Frage nachzugehen, ob das geltende Recht Optimierungs- oder gar grundlegenden Reformbedarf aufweist.
I. Historische Einordnung
Das Petitionsrecht hat eine lange Geschichte, die bis ins Römische Recht zuruckreicht.[1] Das Wort „Petition“ leitet sich bekanntlich vom lateinischen Begriff petitio (Gesuch, Bitte, Beschwerde) ab. Wie immer ist mit historischen Vergleichen jedoch Vorsicht geboten. Der Staatsaufbau, das Verhältnis der Staatsgewalten untereinander (Stichwort Gewaltenteilung) sowie von Staat und Burger lassen Vergleiche nur bedingt zu. Die Petition als echtes Bürgerrecht war dem Römischen Recht fremd und auch begrifflich nicht bekannt.
Existent war jedoch die so genannte Supplikation, die sich vom Verb supplicare (flehentlich bitten, vor jemandem auf die Knie fallen, sich demütigen) ableitet.[2] Die supplicatio umfasste in der römischen Kaiserzeit alle Bitten und Klagen von Privatpersonen, die an den Kaiser herangetragen wurden, und auch solche, die zur Erstentscheidung vorgelegt wurden.[3] Eine derartige Überschneidung zu originär judikativer Tätigkeit mag aus heutiger Sicht befremdlich wirken, erklärt sich – mangels stringenter Gewaltenteilung im heutigen Sinne – jedoch rechtshistorisch.
Auch im Mittelalter war das Supplikationsrecht fester Bestandteil der Rechtsordnung. So ist von Kaiser Maximilian (1493 – 1519) bekannt, dass er sich auf Reisen von einem Hofkanzlisten begleiten ließ, der mündlich vorgetragene Beschwernisse seiner meist schreibunkundigen Untertanen notierte und anschließend an die Kaiserliche Hofkanzlei weiterleitete.[4] Ab dem 15. Jahrhundert kam es zunehmend zur Formalisierung des Verfahrens, die sich insbesondere in der Erteilung von schriftlichen Bescheiden durch besondere Kommissionen manifestierte.
Das Supplikationswesen erfreute sich zunehmender Beliebtheit und trat in echte Konkurrenz zu Gerichtsverfahren. In vielen Fällen wurde versucht, rechtskräftige Entscheidungen außerhalb des ordentlichen Rechtsweges auszuhebeln. Ein glühender Befürworter des Supplikationswesens war Friedrich der Größe (1740 – 1786). Seine Regentschaft war von einem Grundmisstrauen gegenüber Justizwesen und den dortigen Richtern geprägt. Es ist überliefert, dass Friedrich der Große regelmäßig und höchstpersönlich an der bekannten „Bittschriftenlinde“ in Potsdam Supplikationen entgegennahm.
Er schreckte auch nicht davor zurück, gerichtliche Entscheidungen kurzerhand ins Gegenteil abzuändern. Es ist dabei hinlänglich bekannt, dass Friedrich dem Großen dabei auch krasse Fehlentscheidungen unterliefen. Der insoweit bekannteste Fall ist die Affäre um den Muller Arnold.[5] In blindem Vertrauen auf die Angaben des Bittstellers Arnold, der sich wahrheitswidrig als ehrbarer Muller darstellte, dem Adel und Obrigkeit Böses wollten, hob Friedrich der Große nicht nur Urteile mehrerer Instanzen auf, sondern ließ kurzerhand auch noch die mit dem Fall befassten Kammergerichtsrate inhaftieren.
Der Fall ist nicht nur im Lichte heutigen Verfassungsverständnisses und des Grundsatzes richterlicher Unabhängigkeit unvorstellbar, sondern sollte allen, die mit Petitionen befasst sind, zur Mahnung dienen. Ein latentes Grundmisstrauen gegenüber staatlichen Institutionen, eine lückenhafte Sachverhalts- und Aktenkenntnis sowie vorschnelle Wahrunterstellung des Petentenvortrags bringen kein Mehr an Gerechtigkeit, sondern beschädigen das Petitionsrecht und dessen Ruf.
Eine erste echte Kodifikation des Rechts, „seine Zweifel, Einwendungen und Bedenklichkeiten gegen Gesetze und andere Anordnungen im Staate sowie überhaupt seine Bemerkungen und Vorschlage über Mangel und Verbesserungen sowohl dem Oberhaupt des Staates als den Vorgesetzten der Departements anzuzeigen“, findet sich 1794 im Allgemeinen Preußischen Landrecht.[6]
Mit der Aufklarung verschwand schließlich auch der Begriff der Supplikation zugunsten des Wortes Petition.[7] Die Verfassung der Paulskirche enthielt ebenfalls Regelungen zum Petitionsrecht, wobei die in der Geschäftsordnung enthaltene Vorgabe zur Bearbeitung besondere Erwähnung verdient.[8] Demnach wurde dem Petitionsausschuss ein bestimmter Tag der Woche zur Vorlegung seiner Berichte eingeräumt. Ein Übergang zur regulären Tagesordnung war ausdrücklich erst erlaubt, nachdem alle Petitionen erledigt wurden. Diese verfahrensmäßige Aufgabenpriorisierung erscheint – auch und gerade mit Blick auf die aktuelle parlamentarische Handhabung[9] – durchaus bemerkenswert.
Auch in der Reichsverfassung von 1871 fanden Petitionen ausdrückliche Erwähnung, ohne dabei ein echtes subjektives Recht oder gar ein Grundrecht zu normieren. Die Reichsverfassung verzichtete insgesamt auf einen echten Grundrechtskatalog. Hinsichtlich des Petitionswesens beschränkte sich die Reichsverfassung in Art. 23 auf ein so genanntes Überweisungsrecht an den Bundesrat respektive den Reichskanzler, der dann zur abschließenden Abwägung und Entscheidung berufen war. Ob daneben ein Recht des Einzelnen auf Eingabe von Petitionen bestand, blieb dahingestellt[10].
Den eigentlichen Durchbruch als subjektives Individualrecht erfuhr das Petitionsrecht erst mit der Weimarer Reichsverfassung, die in ihrem Art. 126 wie folgt formulierte:
Jeder Deutsche hat das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Behörde oder an die Volksvertretung zu wenden. Dieses Recht kann sowohl von einzelnen als auch von mehreren gemeinsam ausgeübt werden.
Diese klare und sprachlich prägnante Regelung in Satz 1 lasst an der individualrechtlichen Ausgestaltung keine Zweifel aufkommen. Erwähnenswert erscheint aber auch Satz 2 der Vorschrift. Dieser belegt, dass – entgegen landläufiger Meinung – Sammel- und Massenpetitionen[11] keineswegs Erscheinungen des 21. Jahrhunderts oder gar des Internetzeitalters sind, sondern gelebte Verfassungswirklichkeit, die der Verfassungsgeber bereits vor über 100 Jahren im Blick hatte. Einen herben Ruckschlag erlitt das Petitionsrecht im Dritten Reich.
Nach der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten war das Petitionsrecht faktisch außer Kraft gesetzt.[12] Individuelle Beschwerden gegen hoheitliches Handeln des Staates, der vermeintlich stets im Interesse der Volksgemeinschaft handelt, waren weder erwünscht noch ideologisch mit dem NS-Staat vereinbar. Bereits im Jahre 1933 beschloss der Reichstag, noch anhängige sowie künftig eingehende Petitionen den zuständigen Ministerien zur Prüfung und Entscheidung zu uberweisen.[13]
Die Einreichung von Petitionen neben oder anstatt gesetzlicher Rechtsmittel war fortan mit erheblichen persönlichen Risiken behaftet. Hartnackige Beschwerdeführer liefen sogar Gefahr, in so genannte Quenglerlisten und letztendlich in Schutzhaft genommen zu werden.[14]
Erst nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und den verfassungsgebenden Prozessen in der Bundesrepublik Deutschland und im Freistaat Bayern kam es zu einer Wiederbelebung des Petitionsrechts, dessen Grundlagen im nächsten Abschnitt dargestellt werden sollen.
II. Verfassungsrechtliches Fundament
Auf Bundesebene ist das Petitionsrecht im Grundrechtskatalog in Art. 17 des Grundgesetzes (GG) fest verankert. Die Vorschrift ist als Jedermannsgrundrecht ausgestaltet und lautet wie folgt:
Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.
Die ausdrückliche Erwähnung im Grundgesetz ist keine Selbstverständlichkeit. Im Laufe der jahrzehntelangen Praxis hatte sich das Petitionswesen bereits so verfestigt, dass in den Beratungen zum Grundgesetz hierzu kein Wort mehr verloren wurde.[15] Der Allgemeine Redaktionsausschuss des Parlamentarischen Rates hielt eine ausdrückliche Normierung des individuellen Petitionsrechts nicht einmal mehr für erforderlich.[16] Lediglich mit Blick auf Detailfragen, wie etwa das Petitionsrecht von Angehörigen des öffentlichen Dienstes,[17] kam man schlussendlich überein, das Petitionsrecht (deklaratorisch) in den Grundrechtskatalog aufzunehmen.
Auch der Bayerische Verfassungsgesetzgeber hat sich für eine explizite verfassungsmäßige Verankerung des Petitionsrechts entschieden. In Art. 115 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Bayern (BV) ist es als echtes Grundrecht ausgestaltet. Die Norm gewahrt ein subjektives öffentliches Recht[18] und lautet wie folgt:
Alle Bewohner Bayerns haben das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Behörden oder an den Landtag zu wenden.
Soweit Formulierungsunterschiede zu Art. 17 GG bestehen, greift die Kollisionsnorm des Art. 142 GG. Demnach bleiben ungeachtet der Vorschrift des Art. 31 GG Bestimmungen der Landesverfassungen auch insoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den Art. 1 bis 18 des Grundgesetzes Grundrechte gewährleisten. Übereinstimmung meint damit nicht nur den Fall der Inhaltsgleichheit, sondern auch den Fall, dass Landesgrundrechte gegenüber dem Grundgesetz einen weitergehenden Schutz oder auch einen geringeren Schutz verburgen.[19]
Soweit die Bayerische Verfassung dem Wortlaut nach das Petitionsrecht auf Einwohner Bayerns beschrankt, ist dies seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes (Art. 17 GG als Jedermannsrecht) ohne Bedeutung, da dem Bundesrecht insoweit Vorrang zukommt, Art. 31 GG.[20] Art. 115 BV ist und bleibt jedoch geltendes Recht.
Als Grundrecht hat das Petitionsrecht den Charakter eines spezifischen Leistungsrechts, das auf die sachliche Behandlung und Verbescheidung der Petitionen gerichtet ist.[21] Aus Art. 115 Abs. 1 BV folgt jedoch kein Anspruch auf eine bestimmte Sachentscheidung oder eine bestimmte Art der Erledigung oder einen bestimmten Prufungsumfang.[22] Auch ein Anspruch auf eine Begründung, Beweiserhebung oder schriftliche Auseinandersetzung mit dem Petentenvorbringen kann aus Art. 115 BV nicht abgeleitet werden.[23] Gleiches gilt für etwaige Anspruche auf Akteneinsicht, eine mündliche Anhörung oder weitere Auskünfte der Behorden.[24]
Als subjektives Recht gewährleistet Art. 115 BV allerdings auch Schutz gegen die Beeinträchtigung und Behinderung des Zugangs zu Behörden und zum Landtag.[25] Insoweit ist es gerechtfertigt, dem Petitionsrecht auch Abwehrcharakter zuzusprechen und es grundrechtsdogmatisch als Abwehrrecht einzuordnen.[26]
Ob das Petitionsrecht auch als Teilhaberecht des Einzelnen an der staatlichen Willensbildung angesehen werden kann, ist noch ungeklart.[27] Aufgrund der umfassenden Ausgestaltung als subjektives Recht des Einzelnen, der weiten Formulierung der Norm und der Verfassungswirklichkeit sprechen nach diesseitiger Auffassung die besseren Gründe dafür, einen Teilhabecharakter anzunehmen. Art. 115 Abs. 1 BV beschränkt sich gerade nicht auf ein Beschwerderecht gegen vermeintliche staatliche Willkür, sondern ist umfassender formuliert. Neben dem Beschwerderecht ist auch das Recht verbürgt, sich mit allen „Bitten“ an Behörden und vor allem an den Landtag als Vertretung des Volkes zu wenden.[28] Nicht selten ziehen Eingaben parlamentarische Initiativen bis hin zu Gesetzesinitiativen nach sich.
Es mag sein, dass diese nicht immer eine parlamentarische Mehrheit finden und nicht in formliche Gesetze munden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass über Petitionen zumindest mittelbar auf die Gesetzgebung eingewirkt werden kann und auch wird.
Darüber hinaus dient das Petitionsrecht zumindest mittelbar[29] auch dem Informations- und Kontrollrecht des Landtags.[30] Es darf dabei aber nicht aus den Augen verloren werden, dass das Petitionsrecht primär ein subjektives Grundrecht der Bürgerinnen und Bürger ist. Die angerufene Volksvertretung wird daher für die Bürgerinnen und Bürger tätig. Das Petitionsrecht ist nicht zum politischen Meinungskampf bestimmt. Es darf nicht dazu instrumentalisiert werden, um eigeninitiativ Fehler der Exekutive zu suchen, der Staatsregierung zu schaden und daraus parteipolitischen Nutzen zu ziehen. Das Petitionsrecht ist und bleibt ein Grundrecht der Bürgerinnen und Bürger Bayerns. Sie sind es, die mit ihren Petitionen den Gegenstand, aber auch die Grenzen des Petitums bestimmen. Es steht dabei außer Frage, dass dem Bayerischen Landtag bei der Behandlung von Petitionen eigene Rechte zustehen. Mit der Verfassungsreform von 1998 und der Einführung des Art. 115 Abs. 2 BV wird dies unzweifelhaft belegt. Dieser lautet wie folgt:
Die Rechte des Landtags zur Überprüfung von Beschwerden werden durch Gesetz geregelt.
Der neu eingefugte Absatz verdeutlicht nicht nur die Existenz eigener Rechte des Landtags bei der Petitionsbehandlung, sondern gibt auch dem zu diesem Zeitpunkt bereits geltenden Gesetz über die Behandlung von Eingaben und Beschwerden an den Bayerischen Landtag nach Art. 115 der Verfassung (Bayerisches Petitionsgesetz – BayPetG)[31] und den hierzu ergänzend ergangenen Regelungen in der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (BayLTGeschO)[32] ein festes verfassungsrechtliches Fundament.
(…)
Entnommen aus den Bayerischen Verwaltungsblättern 6/2023, S. 181.
[1] Zur Geschichte des Petitionsrechts übersichtlich Rupert Schick, Petitionen Von der Untertanenbitte zum Bürgerrecht, 3. Auflage (1996), S. 11 ff.
[2] Schick, a. a. O., S. 11.
[3] Schick, a. a. O., S. 11 f.
[4] Schick, a. a. O., S. 13
[5] Schick, a. a. O., S. 16.
[6] Schick, a. a. O., S. 17 unter Verweis auf die Regelung in § 156 Abs. 2 Ziffer 20.
[7] Schick, a. a. O., S. 17.
[8] §48 der „Geschäftsordnung für die constituirende Nationalversammlung“.
[9] Dazu unter III g.
[10] Wolfgang Graf Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung (1985), S. 24.
[11] Dazu später unter III b bb.
[12] Schick, a. a. O., S. 20.
[13] Schick, a. a. O., S. 20 f. m. w. N.
[14] Schick, a. a. O., S. 21.
[15] Graf Vitzthum, a. a. O., S. 26
[16] Graf Vitzthum, a. a. O., S. 26
[17] Graf Vitzthum, a. a. O., S. 26
[18] VerfGHE 10, 20/22; 11, 187/188.
[19] Brechmann in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, 6. Aufl. 2020, Einleitung Rn. 18 m. w. N.
[20] Unterpaul, Handkommentar zum Bayerischen Petitionsgesetz, (1998), S. 19.
[21] Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 115 Rn. 1 m. w. N.; Unterpaul, a. a. O., S. 39.
[22] Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 7 mit zahlreichen Rechtsprechungsnachweisen.
[23] Vgl. VerfGHE 52, 167/170 ff. mit übersichtlicher und prägnanter Zusammenfassung der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.
[24] Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 8 mit zahlreichen Rechtsprechungsnachweisen.
[25] Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 1.
[26] So auch Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 1.
[27] Zum Streitstand Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 1.
[28] Art. 13 Abs. 2 BV: Die Abgeordneten sind Vertreter des Volkes, nicht nur einer Partei. Sie sind nur ihrem Gewissen verantwortlich und an Auftrage nicht gebunden.
[29] So zutreffend Huber, a. a. O., Art. 115 Rn. 1.
[30] Vgl. auch VerfGHE 38, 165/176.
[31] Bayerisches Petitionsgesetz (BayPetG) v. 09.08.1993 (GVBl. S. 544, BayRS 1100-5-I), das zuletzt durch Gesetz v. 26.07.2006 (GVBl. S. 366) geändert worden ist.
[32] Dort insbesondere §§ 76 ff.
