In 2023 berichteten wir über Änderungen des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes (BayDSchG). Mit Wirkung zum 1.7.2023 wurden damals u.a. neue Regelungen zu Windenergieanlagen in der Nähe von Denkmälern eingefügt, siehe Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH) hatte sich nun in seiner unten vermerkten Entscheidung vom 5.2.2025 mit einer Popularklage zu befassen, mit der die Antragsteller (vier Bürgerinnen und Bürger) erreichen wollten, die genannten Neuregelungen für nichtig zu erklären. Die Bürger greifen die Regelung an, wonach nunmehr nur noch bei „besonders landschaftsprägenden“ Denkmälern beim Windradbau eine denkmalrechtliche Genehmigung eingeholt werden muss. Die Regelungen seien unvereinbar mit dem Eigentumsgrundrecht (Art. 103 BV), dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 und 3 BV), dem Staatsziel des Denkmalschutzes (Art. 141 Abs. 2 BV), dem Bestimmtheitsgrundsatz (Art. 3 BV) und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 BV). Der BayVerfGH hat den Antrag abgewiesen. Seiner Entscheidung entnehmen wir:
1. Bedeutung des Entfalls der denkmalschutzrechtlichen Erlaubnis für die Errichtung von Windenergieanlagen nach Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG
„Die Bedeutung der vorliegend angegriffenen Normen erschöpft sich nicht im teilweisen Wegfall einer formellen denkmalrechtlichen Erlaubnispflicht für Windenergieanlagen im Nähebereich eines Denkmals. Das Erfordernis einer formellen denkmalrechtlichen Erlaubnis wird bei solchen Anlagen ohnehin stets durch andere Genehmigungsvorbehalte verdrängt. Windenergieanlagen, die eine Gesamthöhe von 50 Metern oder mehr aufweisen, bedürfen für ihre Errichtung und ihren Betrieb einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung (§ 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. Nr. 1.6 des Anhangs 1 zur Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV), kleinere Anlagen einer baurechtlichen Genehmigung (Art. 55 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 BayBO). In beiden Fällen entfällt die Notwendigkeit einer Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2, Art. 7 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG. Für baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen folgt dies aus Art. 6 Abs. 3 Satz 1, Art. 7 Abs. 4 Satz 2 BayDSchG, für die – in der Praxis wesentlich relevanteren – Anlagen, die einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfen, aus der Konzentrationsvorschrift des § 13 BImSchG.
Die eigentliche Bedeutung der denkmalschutzrechtlichen Erlaubnispflicht für Windenergieanlagen besteht daher darin, dass die materiellrechtlichen Anforderungen für die Erteilung der Erlaubnis zum materiellen Prüfungsmaßstab für die bau- bzw. immissionsschutzrechtliche Genehmigung werden. Die materiellen Vorgaben des Denkmalschutzrechts sind als ,andere öffentliche Vorschriften‘ grundsätzlich gemäß Art. 59 Satz 1 Nr. 3 bzw. Art. 60 Satz 1 Nr. 3 BayBO, jeweils i.V.m. Art. 6 Abs. 3 Satz 1, Art. 7 Abs. 4 Satz 2 BayDSchG, durch die Bauaufsichtsbehörde, gem. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG durch die Immissionsschutzbehörde vor einer entsprechenden Genehmigung zu prüfen. Dass es sich bei den Vorgaben des Denkmalschutzes um solche des Landesrechts handelt, spielt dabei keine Rolle (vgl. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 6 Rn. 23a). Ergibt die Prüfung, dass die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2, Art. 7 Abs. 4 Satz 2 BayDSchG versagt werden kann, ist dies im bau- bzw. immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen.
Soweit die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis für die Errichtung von Windenergieanlagen nach Art. 6 Abs. 5 oder Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG entfällt, entfällt damit zugleich auch die Prüfung der entsprechenden materiellen Anforderungen des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes im bau- bzw. immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren. Zwar spielt es in diesen Verfahren keine Rolle, ob die in den ,anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften‘ enthaltenen Anforderungen in Form selbstständiger sachlicher Pflichten oder in Form von Genehmigungsvoraussetzungen formuliert sind (Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 23a; Dietlein in Landmann/Rohmer, UmweltR, § 6 BImSchG Rn. 27). Das bayerische Denkmalschutzrecht enthält jedoch jenseits des Erlaubniserfordernisses nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 und Art. 7 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG keine selbstständigen Pflichten im Hinblick auf die Errichtung von Anlagen in der Umgebung eines Bau- oder Bodendenkmals.
Die in Art. 6 Abs. 2 Satz 2, Art. 7 Abs. 4 Satz 2 BayDSchG normierten materiellen Versagungsgründe können nur bei grundsätzlich bestehender Erlaubnispflicht zur Anwendung kommen. Mit dem Wegfall der Erlaubnispflicht nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 und Art. 7 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG entfällt somit auch die Berechtigung und Verpflichtung von Bau- und Immissionsschutzbehörden, im Rahmen ihrer jeweiligen Genehmigungsverfahren denkmalschutzfachliche Belange nach dem Bayerischen Denkmalschutzgesetz zu prüfen.“
2. Legitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Neuregelungen
„Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG dienen einem legitimen Zweck. Sie sollen den Ausbau von Windenergieanlagen erleichtern. Dieser Zweck ist legitim, weil er dem verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutz und damit dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 141 Abs. 1 Sätze 1, 2 und 4 BV) und den Grundrechten auf Leben und Gesundheit (Art. 101 i.V.m. Art. 100 BV) heute lebender Menschen und zukünftiger Generationen dient (BVerfG vom 24.3.2021 BVerfGE 157, 30 Rn. 148 ff., 198 ff.; …).
Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG sind zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet … Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass sich durch den Wegfall der denkmalschutzrechtlichen Versagungsgründe die Zahl der für Windenergieanlagen in Betracht kommenden Flächen erhöhen wird. Dass – worauf die Antragsteller hinweisen – damit lediglich ein vergleichsweise kleiner Beitrag zur Erreichung von Klimaneutralität im Bereich der Energiegewinnung geleistet wird, macht die Maßnahme nicht ungeeignet.
Ebenso durfte der Gesetzgeber Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG für erforderlich halten, um den Zweck eines beschleunigten Windkraftausbaus zu erreichen … Ein anderes, gleich wirksames Mittel, mit dem das Ziel des Gesetzgebers ebenso gut erreicht werden könnte, welches die Betroffenen aber weniger belasten würde, ist nicht offensichtlich. Insbesondere durfte der Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative davon ausgehen, dass eine Beibehaltung des Erlaubnisverfahrens bei einer nur materiellen Vorrangregelung zugunsten der Windkraft nicht gleichermaßen effektiv wäre. Insofern wurde von der Bayerischen Staatsregierung nachvollziehbar vorgetragen, dass bereits die Aussicht einer denkmalschutzrechtlichen Inzidentprüfung mit nicht gewissem Ausgang in einigen Fällen verhindern könnte, dass Planungen für im Übrigen geeignete Standorte überhaupt aufgenommen würden.“
3. Angemessener Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an einem beschleunigten Ausbau von Windenergieanlagen und den privaten Interessen der Denkmaleigentümer
„Angesichts der Bedeutung des gesetzgeberischen Ziels des Klimaschutzes als Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen überwiegt das private Interesse der Eigentümer an einer unveränderten Ausgestaltung ihrer Eigentumsposition nicht das öffentliche Interesse an einem beschleunigten Ausbau der Windenergie.
Zwar genießt der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sondern ist im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen. Allerdings nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu (BVerfGE 157, 30 Rn. 198).
Auch wenn der von den angegriffenen Vorschriften bezweckte und durch die Verringerung denkmalschutzrechtlicher Hürden ermöglichte beschleunigte Ausbau von Windenergieanlagen selbst nur einen geringen Anteil am Gesamtziel der Klimaneutralität zu leisten vermag, kommt ihm deswegen gleichwohl ein hohes Gewicht zu (vgl. auch § 2 Sätze 1 und 2 EEG 2023 und Art. 2 Abs. 5 Satz 2 des Bayerischen Klimaschutzgesetzes – BayKlimaG).
Dagegen wiegt die Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit durch die angegriffenen Regelungen nicht besonders schwer. Eingriffe in die Substanz des Eigentums werden durch sie nicht ermöglicht. Auch bleiben die Denkmaleigentümer weiter im bisherigen Umfang berechtigt, über ihr Eigentum zu verfügen und es zu nutzen. Es sind lediglich – wenn auch gegebenenfalls erhebliche – Beeinträchtigungen der Wirkung eines Denkmals in seinen Beziehungen zur Umgebung zu befürchten.
Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass mit den angegriffenen Regelungen für die Denkmaleigentümer allenfalls eine geringe zusätzliche Schmälerung ihrer Rechtsposition verbunden ist, weil aufgrund von bundesrechtlichen Vorgaben der Denkmalschutz in Konfliktfällen ohnehin regelmäßig zurückzutreten hat. Der grundsätzliche Vorrang des öffentlichen Interesses am Ausbau erneuerbarer Energien bis zur für das Jahr 2035 angestrebten Klimaneutralität im Bereich der Stromerzeugung ist bereits bundesgesetzlich durch § 2 Sätze 1 und 2 EEG 2023 vorgezeichnet. Mit der – als Bundesrecht der Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof entzogenen – Definition der erneuerbaren Energien als im überragenden öffentlichen Interesse liegend und der öffentlichen Sicherheit dienend soll der Ausbau erneuerbarer Energien in allen Rechtsbereichen beschleunigt werden (vgl. BT-Drs. 20/1630 S. 139 und 20/5830 S. 46).
Über planerische Abwägungsentscheidungen hinaus gewinnt die Wertung des § 2 Sätze 1 und 2 EEG 2023 auch Bedeutung für die Schutzgüterabwägung bei Einzelgenehmigungen von Windkraftanlagen im bauplanungsrechtlichen Außenbereich (vgl. BT-Drs. 20/1630 S. 159), und das auch mit Blick auf die im jeweiligen Verfahren zu prüfenden Belange des Denkmalschutzes (a.A. Pernice- Warnke, NuR 2024, 665/669 zur denkmalschutzrechtlichen Schutzgüterabwägung nach Landesrecht); dies gilt unabhängig davon, ob das Landesrecht bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Umgebungsbebauung selbst ausdrücklich eine Abwägung der Belange des Denkmalschutzes mit anderen öffentlichen Belangen verlangt … oder ob das Landesdenkmalrecht – wie das bayerische – die Versagung der denkmalrechtlichen Erlaubnis für eine das Denkmal beeinträchtigende Umgebungsbebauung grundsätzlich in das Ermessen der Behörde stellt, die dabei eine Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen hat … Bei der Abwägung soll jeweils das Interesse am Ausbau der erneuerbaren Energien unter anderem von Belangen des Denkmalschutzes nur in Ausnahmefällen überwunden werden können (vgl. BTDrs. 20/1630 S. 159; vgl. zum Ganzen BayVGH vom 1.3.2024 BayVBl 2024, 600 Rn. 22).
Zudem ergibt sich ein entsprechender Abwägungsvorrang zugunsten des Ausbaus erneuerbarer Energien beim Vollzug der landesrechtlichen Denkmalschutzregeln auch aus der mit § 2 Satz 1 EEG 2023 wortlautgleichen Regelung des Art. 2 Abs. 5 Satz 2 BayKlimaG. Damit würde sich das überragende öffentliche Interesse am Ausbau erneuerbarer Energien regelmäßig auch ohne die streitgegenständlichen Regelungen in Art. 6 Abs. 5 und Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BayDSchG gegen die öffentlichen Belange des Denkmalschutzes und die Interessen der betroffenen Denkmaleigentümer durchsetzen, sodass das Gewicht der zusätzlichen Eigentumsbeeinträchtigung durch den Wegfall des landesrechtlichen Erlaubnisvorbehalts vergleichsweise gering ausfällt.“
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Die Fundstelle Bayern 13/2025, Rn. 141.
