Das Bürgerbegehren nach Art. 18a der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) ist ein wesentliches Instrument direkter Demokratie auf kommunaler Ebene1. Es gewährt den Bürgerinnen und Bürgern das Recht, über wesentliche Angelegenheiten der Gemeinde selbst zu bestimmen. Im Bereich der Bauleitplanung wird es zunehmend als Mittel der Teilhabe, aber auch als Form des Widerstands gegen unliebsame bauliche Entwicklungen eingesetzt. Das Aufeinandertreffen des Bürgerbegehrens und der Bauleitplanung wirft die Frage auf, wie sich das direktdemokratische Mitwirkungsrecht2 der Bürgerinnen und Bürger mit der verfassungsrechtlich in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten kommunalen Planungshoheit vereinbaren lässt. Es kann ein Konflikt zwischen dem demokratischen Mitwirkungsanspruch der Bürger und dem von der Gemeindeverwaltung in Anspruch genommenen Selbstverwaltungsrecht entstehen. Zwar hat der Gemeinderat den Willen der Bürgerschaft zu berücksichtigen, doch steht dieser nicht zwangsläufig in einem harmonischen Verhältnis zur politischen Ausrichtung des Rates oder zum gesetzlich normierten Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, das eine umfassende und gerechte Interessenabwägung bei der Bauleitplanung verlangt. Vor diesem Hintergrund soll näher untersucht werden, wie die Wechselwirkungen zwischen Bürgerwille, gemeindlicher Planungshoheit und baurechtlichen Planungsregeln juristisch eingeordnet werden können.
I. Grundlagen des Bürgerbegehrens nach Art. 18a GO
1. Plebiszitäre Wurzeln
Nach Art. 18a GO wird der Bürgerschaft die Möglichkeit eröffnet, unmittelbar Einfluss auf die Entwicklung ihrer Gemeinde zu nehmen. Das im Jahr 1995 durch das Volksbegehren „Mehr Demokratie in Bayern” eingeführte Instrument hat die Stärkung der Mitwirkung der Bürger an kommunalen Entscheidungsprozessen zum Ziel3. Als plebiszitäres Element fügt es sich besonders gut in die kommunale Ebene ein, auf der Demokratie und Verwaltung eng miteinander verknüpft sind4. Denn die kommunale Selbstverwaltung5 gestattet Kommunen, die in der örtlichen Gemeinschaft „lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammen[zuschließen] mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren”6. In diesen vom BVerfG umschriebenen Gestaltungsprozess bringen sich Bürgerinnen und Bürger aktiv ein, wenn sie konflikthafte Fragen der kommunalen Entwicklung zur Abstimmung stellen. Sie beteiligen sich damit am lokalen demokratischen Meinungsprozess und streiten in der Öffentlichkeit um die besseren Argumente7. Allerdings geschieht dies nicht grenzenlos: Das Bürgerbegehren muss vielmehr die formalen und materiellen Anforderungen des Art. 18a GO erfüllen, um rechtlich wirksam zu sein.
2. Rechtliche Anforderungen des Bürgerbegehrens im Überblick
Die maßgeblichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein Bürgerbegehren sind in Art. 18a Abs. 1 bis 6 GO normiert, wobei die gerichtliche Rechtsprechung diese durch ergänzende Kriterien konkretisiert hat. Art. 18a GO kodifiziert ein zweistufiges Verfahren bestehend aus Bürgerbegehren und anschließendem Bürgerentscheid8. Das Bürgerbegehren wird von den Initiatoren gemäß Art. 18a Abs. 4 GO unter Angabe einer eigenen Fragestellung und mit der erforderlichen Anzahl an Unterstützungsunterschriften bei der Gemeinde eingereicht. Erklärt der Gemeinderat das Begehren für zulässig, ist in der zweiten Verfahrensstufe der Bürgerentscheid durchzuführen, dessen Ergebnis nach Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO die rechtliche Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses entfaltet.
Voraussetzung eines zulässigen Bürgerbegehrens ist zunächst, dass das Begehren unmissverständlich als „Bürgerbegehren” bezeichnet wird, um den Unterzeichnern deutlich zu machen, dass sie sich an einem Verfahren der direkten Demokratie beteiligen, dessen Ausgang unmittelbare rechtliche Konsequenzen für ihre Gemeinde oder Stadt entfalten kann.
Das Bürgerbegehren bedarf zudem der Unterstützung durch ein bestimmtes Quorum. Nach Art. 18a Abs. 6 GO ist hierzu ein prozentualer Anteil der wahlberechtigten Gemeindebürger erforderlich; in Städten mit mehr als 500 000 Einwohnern sind dies beispielsweise mindestens drei Prozent der Wahlberechtigten. Das Quorum soll sicherstellen, dass das Anliegen des Bürgerbegehrens von einer hinreichenden Zahl an Gemeindebürgern getragen wird. Es dient somit der Vermeidung einer Vielzahl von Bürgerbegehren, denen es an realistischer Erfolgsaussicht mangelt, die jedoch gleichwohl geeignet sind, Entscheidungsprozesse innerhalb der Gemeindevertretung zu verzögern und dadurch die kommunale Entscheidungs- und Verwaltungsfähigkeit zu beeinträchtigen9.
Unterschriftsberechtigt sind gemäß Art. 18a Abs. 5 Satz 1 GO ausschließlich Personen, die am Tag der Einreichung des Begehrens den Status eines Gemeindebürgers besitzen. Dies ist sachgerecht, da die örtliche Bevölkerung unmittelbar von den Folgen eines etwaigen Bürgerentscheids betroffen ist. Die gesammelten Unterstützungsunterschriften sind gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO bei der Gemeinde einzureichen.
Darüber hinaus hat das Bürgerbegehren gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO eine Fragestellung zu enthalten, die mit „Ja” oder „Nein” beantwortet werden kann, sowie eine schriftliche Begründung. Die Fragestellung muss hinreichend bestimmt und konkret formuliert sein10. Eine gewisse Auslegungsbedürftigkeit der Abstimmungsfrage ist dabei grundsätzlich unschädlich11. Unzulässig ist hingegen die Verknüpfung mehrerer inhaltlich nicht zusammenhängender Fragestellungen innerhalb eines Begehrens (sog. Kopplungsverbot)12. Die Begründung muss die Zielsetzung und Hintergründe des Begehrens in transparenter Weise darlegen. Sie darf deshalb auch keine objektiv unrichtigen oder irreführenden Angaben enthalten, da anderenfalls eine informierte Willensbildung durch die Bürgerschaft nicht sichergestellt wäre13. Dadurch soll gewährleistet werden, dass die Bürgerinnen und Bürger bereits im frühen Stadium des direktdemokratischen Verfahrens die inhaltliche Tragweite und Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage erkennen und fundiert über ihre Unterstützung entscheiden können14. Überdies muss das Bürgerbegehren gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO bis zu drei Personen benennen, die die Unterzeichner im Verfahren auf Zulassung und Durchführung eines Bürgerentscheids vertreten können15.
In Art. 18a Abs. 1 und Abs. 3 GO finden sich die materiellen Anforderungen an die Zulassung eines Bürgerbegehrens16. Inhaltlich darf sich das Bürgerbegehren nur auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde beziehen. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassen „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben […], die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen”17. Damit wird gewährleistet, dass der Entscheidungsgegenstand in den Anwendungsbereich der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG fällt und die Entscheidung innerhalb der örtlichen Gemeinschaft verbleibt18. Ziel der Beschränkung auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises ist es, einen landesweit einheitlichen Vollzug staatlicher Aufgaben durch die Fachaufsicht zu gewährleisten, um einheitliche Lebensverhältnisse zu schaffen und zu erhalten19.
Gleichwohl kann sich der Bürgerentscheid nicht auf das ganze Aktionsfeld des Art. 28 Abs. 2 GG erstrecken. Ausgeschlossen vom Bürgerentscheid sind bestimmte Bereiche, die Art. 18a Abs. 3 GO ausdrücklich nennt, etwa Fragen des Gemeindehaushalts, der inneren Organisation oder des Personenrechts. Hier könnte ein Bürgerentscheid den Funktionsapparat der Gemeinde zu stark tangieren. Ausgenommen vom Zugriff des Bürgerentscheids sind außerdem diejenigen Fragen, die zwar einen im Sinne des Abs. 3 zulässigen Gegenstand betreffen, dabei aber ein rechtswidriges, rechtlich oder tatsächlich unmöglich umzusetzendes Ziel verfolgen oder aber eine komplexe Abwägung voraussetzen20. Unzulässig sind ferner gänzlich unverbindliche Bürgerbegehren oder solche, über welche bereits bestandskräftig bzw. unanfechtbar entschieden wurde21.
Das Bürgerbegehren muss nach den in Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO dargelegten Anforderungen bei der Gemeinde eingereicht werden. Der Gemeinderat hat nach Einreichung des Begehrens gemäß Art. 18a Abs. 4 GO unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats (Art. 18a Abs. 8 GO) über die Zulassung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Wird die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Beschluss des Gemeinderats gemäß Art. 18a Abs. 8 GO festgestellt, entfaltet dieser gemäß Art. 18a Abs. 9 GO Sperrwirkung in dem Sinne, dass bis zur Durchführung des Bürgerentscheids (Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO) keine Maßnahme oder Entscheidung getroffen werden darf, die dem Begehren inhaltlich zuwiderläuft22. Nach Durchführung des Bürgerentscheids bedarf es gemäß Art. 18a Abs. 12 Satz 1 GO des Zustandekommens eines Abstimmungsquorums23. Ist das Quorum erreicht, so hat der Bürgerentscheid gemäß Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses mit erhöhter Bestands- und Bindungswirkung, Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO24.
* Der Autor ist geschäftsführender Direktor des Instituts für Umweltrecht der Universität Augsburg und Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Europarecht, Umweltrecht und Planungsrecht. Der Beitrag geht auf ein Gutachten zurück, welches der Verfasser zum Münchener Bürgerbegehren „HochhausSTOP“ erteilt hat.
1 BeckOK KommunalR Bayern/Suerbaum/Retzmann, 25 Edit. 2025, GO Art. 18a Rn. 1.
2 BeckOK KommunalR Bayern/Suerbaum, 25 Ed. 2025, GO Systematische Einführung zum Kommunalrecht Bayern Rn. 103.
3 Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide im kommunalen Verfassungsgefüge, BayVBl. 1997, 225/225; Becker/Heckmann/Kempen/Manssen BayÖffR/Becker, 8. Aufl. 2022, 2. Teil Rn. 292.
4 Schmidt-Aßmann, FS 50 Jahre BVerfG II, 2001, S. 803, 806: „dezentralpartizipative Verwaltung mit einem eigenen demokratischen Legitimationssystem“.
5 Siehe zur kommunalen Selbstverwaltung u. a. Mehde in Dürig/Herzog/ Scholz, 102. EL 2023, GG Art. 28 Rn. 140 ff.
6 BVerfG, B.v. 12.07.1960 – 2 BvR 373/60 u. a. – BVerfGE, 11, 266/275 f.
7 Suerbaum/Retzmann in Dietlein/Suerbaum, Kommunalrecht Bayern, 2020, Art. 18a GO Rn. 27.
8 BeckOK KommunalR Bayern/Suerbaum/Retzmann GO, 25 Ed. 2025, Art. 18a Rn. 2.
9 Lange, Kommunalrecht, 2019, Kap. 9 Rn. 63.
10 BayVGH, B.v. 22.03.2022 – 4 CE 21.2992 – BayVBl. 2023, 162/163; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, 2023, Art. 18a GO Erl. 5.2.
11 BayVGH, U.v. 04.07.2016 – 4 BV 16.105 – BayVBl. 2017, 92/94.
12 BayVGH, U.v. 25.07.2007 – 4 BV 06.1438 – BayVBl. 2008, 82/83; Thum, Burgerbegehren und Burgerentscheid in Bayern, 2024, Art. 18a Abs. 4 Erl. 4.
13 BayVGH, U.v. 17.05.2017 – 4 B 16.1856 – BayVBl. 2018, 22/24; BayVGH, U.v. 13.03.2019 – 4 B 18.1851 – BayVBl. 2020, 276/278.
14 BeckOK KommunalR Bayern/Suerbaum/Retzmann, 25 Ed. 2025, GO Art. 18a Rn. 25.
15 Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 5. Aufl. 2025, 8. Teil Rn. 332.
16 Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 5. Aufl. 2025, 8. Teil Rn. 329.
17 BVerfG, B.v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 – BVerfGE 79, 127/151 f.
18 Siehe dazu BVerfG, B.v. 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 – BVerfGE 138, 1 Rn. 45; BVerfG, U.v. 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16 – BVerfGE147, 185 Rn. 70.
19 BeckOK KommunalR Bayern/Suerbaum/Retzmann GO, 25. Ed. 2025, Art. 18a Rn. 4.
20 Becker/Heckmann/Kempen/Manssen BayOffR/Becker, 8. Aufl. 2022, 2. Teil Rn. 313.
21 Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 5. Aufl. 2025, 8. Teil Rn. 332.
22 Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 5. Aufl. 2025, 8. Teil Rn. 336.
23 BeckOK KommunalR Bayern/Sauerbaum/Retzmann, 25. Ed. 2025, GO Art. 18a Rn. 75.
24 Weber/Köppert, Kommunalrecht Bayern, 5. Aufl. 2025, 8. Teil Rn. 336.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 21/2025, S. 725.
