Grund für die Gesetzesinitiative
Der Haushaltsplan 2013/2014 wurde gemäß Art. 12 BayHO als Zweijahreshaushalt aufgestellt und im Landtag am 13.12.2012 verabschiedet. Den nachträglich eintretenden Veränderungen, die die Finanzplanung betreffen, ist durch eine Anpassung des Haushaltsplans Rechnung zu tragen. Dies geschah erstmals im Jahre 2013 durch das Haushaltsänderungsgesetz 2013/2014 – Bildungsfinanzierungsgesetz, das im Landtag am 24.04.2013 verabschiedet wurde. Auch nach diesem Zeitpunkt haben sich wieder Änderungen ergeben, denen nun durch die Aufstellung eines 2. Nachtragshaushaltsplans 2014 Rechnung getragen wird (Entwurf eines 2. Nachtragshaushaltsgesetzes 2014, LT-Drs. 17/876 v. 12.03.2014 [PDF, 247 KB]).
Im Rahmen der Aufstellung des Nachtragshaushalts 2014 ist auch die finanzielle Ausstattung des kommunalen Finanzausgleichs zu überprüfen und das Finanzausgleichsgesetz (FAG) entsprechend anzupassen. Dem dient der vorliegende Gesetzentwurf, der neben Änderungen des FAG auch Änderungen bei der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (FAGDV) und der Delegationsverordnung (DelV) vorsieht.
Wesentliche Änderungen
1. Abschaffung der örtlichen Beteiligung bei der Krankenhausfinanzierung
Die örtliche Beteiligung bei der Krankenhausfinanzierung, die bei bestimmten Investitionsmaßnahmen vorgeschrieben ist, soll abgeschafft werden. Der Kommunalanteil an der Krankenhausfinanzierung soll künftig ausschließlich durch die von den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu leistende Krankenhausumlage aufgebracht werden.
Dies diene der Gleichstellung von Kommunen, die ihre Krankenhäuser selbst betreiben (und damit zur örtlichen Beteiligung verpflichtet sind), mit den zahlreicher werdenden Kommunen, die die kommunalen Krankenhäuser in Form einer Gebietsgrenzen überschreitenden privaten Rechtsform betreiben oder vollständig auf Private übertragen haben (und damit nicht oder nicht in vollem Umfang zur örtlichen Beteiligung verpflichtet sind), so der Gesetzentwurf.
Der Gesetzentwurf sieht daher eine Änderung von Art. 10b FAG vor (Änderungen im Gesetzestext fett markiert bzw. durchgestrichen):
Art. 10b FAG
(1) Die
Gemeinden und GemeindeverbändeLandkreise und kreisfreien Gemeinden haben die Kosten des Bayerischen Krankenhausgesetzes (BayKrG), soweit sie nicht durch Finanzhilfen des Bundes gedeckt werden, insgesamt zur Hälfte zu tragen (Kommunalanteil).
(2) 1Der Staat, kommunale Gebietskörperschaften und Zweckverbände (Aufgabenträger) erbringen zu Investitionsmaßnahmen an Krankenhäusern, die sie betreiben, eine Beteiligung in Höhe von 10 Prozent der nach Art. 11 BayKrG förderfähigen Kosten (örtliche Beteiligung). 2Dies gilt auch, wenn Träger des Krankenhauses eine andere natürliche oder juristische Person ist, auf die der Aufgabenträger unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann; ausgenommen sind Krankenhäuser, die von kommunalen oder staatlich verwalteten Stiftungen betrieben werden. 3Ist der Aufgabenträger an dem Träger des Krankenhauses unmittelbar oder mittelbar beteiligt, ohne auf ihn einen beherrschenden Einfluss ausüben zu können, oder sind mehrere Aufgabenträger unmittelbar oder mittelbar an ihm beteiligt, so bestimmt sich die örtliche Beteiligung nach dem Beteiligungsverhältnis.(
32) 1Der durch die örtliche Beteiligung nicht gedeckte Kommunalanteil ist von den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden in Form einer Umlage aufzubringen (Krankenhausumlage).1Der Kommunalanteil wird in Form einer Krankenhausumlage erbracht.2Bei der Berechnung des Kommunalanteils bleiben die Beträge, die der Staat als örtliche Beteiligung zu erbringen hat, außer Betracht.2Die Umlage wird je zur Hälfte nach den Umlagegrundlagen (Art. 21 Abs. 3) und der Einwohnerzahl der Landkreise und kreisfreien Gemeinden erhoben. 3Wird sie nicht rechtzeitig entrichtet, können Zinsen in Höhe von 6 Prozent erhoben werden.(3) 1Bescheide über die Erhebung einer örtlichen Beteiligung, die sich auch auf die Jahre ab 2014 beziehen, sind mit Wirkung ab 1. Januar 2014 aufzuheben. 2Entsprechende Erstattungsbescheide sind mit Wirkung ab 1. Januar 2015 aufzuheben; insoweit sind Art. 10b und § 11 Abs. 3 und 4 Satz 3 FAG-DV 2002 jeweils in der bis 31. Dezember 2013 geltenden Fassung weiterhin anwendbar.
2. Aufstockung der Investitionspauschale
Die Investitionspauschale (Art. 12 FAG) soll aufgestockt werden. Die Investitionspauschale ist eine pauschale Zuweisung, die für die Finanzierung von Investitions-, Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen bestimmt ist. Auch der Straßenunterhalt fällt darunter.
Die Investitionspauschale berechnet sich aus einem Basisbetrag (dieser soll laut Gesetzentwurf von 90.000 € auf 105.000 € angehoben werden) und einem nach der Umlagekraft je Einwohner gestaffelten Multiplikator, der umso höher ausfällt, je geringer die Umlagekraft bezogen auf den Landesdurchschnitt ausfällt. Die Anhebung komme daher insbesondere strukturschwachen Gemeinden zugute, so der Gesetzentwurf.
3. Kommunalanteil am Kraftfahrzeugsteuerverbund
Der Kommunalanteil am Kraftfahrzeugsteuerverbund (Art. 13 FAG) soll um 1,5 Prozentpunkte auf 52,5 % angehoben werden. Damit ist laut Gesetzentwurf eine Erhöhung der Pauschalen für Straßenunterhalt und Winterdienst um rund 10% möglich.
4. Berechnung der Schlüsselzuweisungen
Der Gesetzentwurf sieht diesbezüglich Änderungen der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (FAGDV) vor.
Exkurs: Berechnung der Schlüsselzuweisung einer Gemeinde
Folgende „Formeln“ liegen der Berechnung zugrunde:
- Gesamtformel: (Ausgangsmesszahl – Steuerkraftmesszahl) x 55% + Sonderschlüsselzuweisungen = Schlüsselzuweisung der Gemeinde
- Die Ausgangsmesszahl ergibt sich aus der gewichteten Einwohnerzahl x Grundbetrag.
- Die gewichtete Einwohnerzahl ergibt sich aus der Einwohnerzahl x Summe der Ansätze (z.B. Hauptansatz je nach Gemeindegröße zw. 108%-150%, zuzüglich etwaiger Ergänzungsansätze, z.B. für kreisfreie oder strukturschwache Gemeinden).
a) Berechnung des Demografiefaktors
Die Ausgangsmesszahl beziffert die fiktive Aufgabenbelastung einer Kommune. Da diese mit sinkender Einwohnerzahl geringer wird, sich bestimmte kommunale Leistungen jedoch nicht sofort in dem Maße zurückführen lassen wie die Bevölkerungszahl sinkt, erleichtert der Demokratiefaktor die notwendigen Anpassungsmaßnahmen. Der Demokratiefaktor führt zur Berücksichtigung einer höheren Einwohnerzahl als der zum Stichtag tatsächlichen: Bei der Berechnung wird die aktuelle Einwohnerzahl zum Stichtag (31.12. des Vorvorjahres) mit der durchschnittlichen Einwohnerzahl der zehn dem Stichtag vorangegangenen Jahre verglichen und die höhere Einwohnerzahl zugrunde gelegt.
Da zum Stichtag 31. Dezember 2011 zwei amtliche Einwohnerzahlen verfügbar sind (die auf Basis der Volkszählung 1987 fortgeschriebenen Einwohnerzahlen bzw. die Ergebnisse des Zensus 2011), ist zu bestimmen, welche der beiden Zahlen für die Berechnung des Demografiefaktors der nächsten Jahre maßgebend ist. Hier entscheidet sich der Gesetzentwurf für die fortgeschriebenen Einwohnerzahlen der Volkszählung von 1987, § 2 Nr. 1 a) bb) des Gesetzentwurfs [PDF, 989 KB]).
b) Personen mit Nebenwohnungen
Der Einwohnerzahl zugerechnet werden bislang auch die Personen mit Nebenwohnung. Hierzu wurden im Zensus 2011 jedoch keine Daten erhoben. Für das Jahr 2014 sollen daraus aber noch keine Konsequenzen gezogen werden. Über strukturelle Änderungen bei der Verteilung der Gemeindeschlüsselzuweisungen solle erst nach Vorlage des derzeit laufenden wissenschaftlichen Gutachtens im Gesamtzusammenhang entschieden werden, so der Gesetzentwurf.
Daher sieht der Gesetzentwurf vor, bei den Personen mit Zweitwohnungen übergangsweise weiter auf die – insoweit nicht fortgeschriebenen – Daten der Volkszählung von 1987 zurückzugreifen, § 2 Nr. 1 b) des Gesetzentwurfs (PDF, 989 KB).
c) Landkreisschlüsselzuweisungen – Ersatzstichtag für den Hauptansatz
Vorbemerkung: Die Berechnung der Landkreisschlüsselzuweisungen unterscheidet sich von der der Gemeindeschlüsselzuweisungen. Jedoch wird auch hier die fiktive Aufgabenbelastung durch eine Ausgangsmesszahl ausgedrückt, der eine gewichtete Einwohnerzahl zugrunde liegt. Die gewichtete Einwohnerzahl ergibt sich auch hier aus der Einwohnerzahl multipliziert mit der Summe der Ansätze. Der sog. Hauptansatz berücksichtigt dabei die Zusammensetzung der Bevölkerung; bei einem überdurchschnittlich hohen Anteil an Jugendlichen (Personen unter 18 Jahren) erhöht er sich.
Für die Schlüsselzuweisungen 2014 sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 FAGDV 2002 die Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2012 heranzuziehen. Auch der Anteil der Einwohner unter 18 Jahren wäre aus dem Einwohnerstand am 31. Dezember 2012 zu ermitteln.
Eine Fortschreibung der im Zensus 2011 ermittelten Altersstruktur auf den 31. Dezember 2012 wird laut Gesetzentwurf jedoch nicht rechtzeitig vor der Berechnung der Schlüsselzuweisungen 2014 vorliegen. Damit fehlen Daten für die Berechnung des Hauptansatzes nach der Zusammensetzung der Bevölkerung. Um dennoch die Schlüsselzuweisungen 2014 rechtzeitig berechnen zu können, ist die Regelung eines „Ersatzstichtags“ für den Hauptansatz nach der Zusammensetzung der Bevölkerung erforderlich. Laut Gesetzentwurf ist hier zweckmäßigerweise auf den zuletzt verfügbaren statistischen Bericht zurückzugreifen. Dies ist für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen 2014 der Stand zum 31. Dezember 2011. [Vgl. § 2 Nr. 1 c) des Gesetzentwurfs, PDF, 989 KB]
d) Finanzzuweisungen zur Durchführung des PfleWoqG
Die Finanzzuweisungen nach Art. 9 Abs. 2 Satz 3 FAG für die kreisfreien Gemeinden werden bisher auf Basis zweier statistischer Berichte des Landesamts für Statistik und Datenverarbeitung berechnet, die auf freiwilligen Angaben der Einrichtungsträger beruhen. Seit auf den Erhebungsbögen auf die Freiwilligkeit explizit hingewiesen werde, meldeten einige Einrichtungsträger keine Daten mehr, so der Gesetzentwurf. Die fehlenden Meldungen wirken sich auf die Höhe der Zuweisungen aus. Vollständige Daten lägen jedoch den Fachstellen für Pflege- und Behinderteneinrichtungen – Qualitätsentwicklung und Aufsicht der kreisfreien Gemeinden vor. Daher sollen dort zukünftig die erforderlichen Daten jährlich abgefragt werden. Hierzu wird § 8 FAGDV 2002 geändert, vgl. § 2 Nr. 2 a) des Gesetzentwurfs (PDF, 989 KB).
Staatsregierung, Gesetzentwurf zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften (Finanzausgleichsänderungsgesetz 2014), LT-Drs. 17/875 v. 12.03.2014 (PDF, 989 KB)
Ass. iur. Klaus Kohnen; Foto: (c) thingamajiggs – Fotolia.com
Net-Dokument BayRVR2014031201
