Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat mit dem unten vermerkten Urteil vom 27.8.2025 die Verordnung (VO) eines Landratsamts zur Beschränkung des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs an einem See zur Schaffung von Ruhezonen für Wasservögel und Schutzzonen für Wasservegetation aufgehoben. Geklagt hatte ein Kanusportler. Aus den Urteilsgründen lässt sich insbesondere Folgendes entnehmen:
1. Verordnungsgrundlage: Art. 18 Abs. 3 BayWG
„Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Verordnung ist Art. 18 Abs. 3 BayWG. Danach kann die Kreisverwaltungsbehörde durch Rechtsverordnung die Ausübung des Gemeingebrauchs regeln, beschränken oder verbieten, um Gefahren für Leben, Gesundheit, Eigentum, eigentumsgleiche Rechte oder Besitz zu verhüten, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erhalten, die Natur, insbesondere die Tier- und Pflanzenwelt oder das Gewässer und seine Ufer zu schützen, oder den Erholungsverkehr zu regeln.“
2. „Schutz der Natur“ gilt nicht nur für besonders wertvolle Arten
„Zulässiges Schutzgut im Sinne des Art. 18 Abs. 3 BayWG, der unter dem Begriff ,Schutz der Natur‘ ausdrücklich allgemein die Tierwelt aufführt, sind alle Arten von Wasservögeln. Da Art. 18 Abs. 3 BayWG keine weiteren Einschränkungen macht, ist Schutzgut jede Tierart, auch nicht besonders geschützte Arten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG oder nicht streng geschützte Arten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 14 BNatSchG. Angesichts der Wechselbeziehungen zwischen allen Arten von Pflanzen und Tieren im Naturhaushalt wäre es nicht ausreichend, den Naturschutz auf besonders wertvolle Arten oder besonders wertvolle Lebensräume zu beschränken …, so dass eine Beschränkung des Gemeingebrauchs nicht erst möglich ist, wenn die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände erfüllt sind…Unter Wasservögeln versteht der Verordnungsgeber insbesondere Entenarten …, Gänse …, Lappentaucher …, Seetaucher …, Rallen …, Möwen…und Kormorane (vgl. untere Naturschutzbehörde am Landratsamt … [im Folgenden uNB], Stellungnahme vom …).“
3. Abstrakte Gefahr
„Eine abstrakte Gefahr für Wasservögel im Winterhalbjahr durch kleine Fahrzeuge ohne eigene Triebkraft konnte der Verordnungsgeber prognostisch annehmen. Der in Art. 18 Abs. 3 BayWG verwendete Begriff der ,Schutz der Natur‘ bedeutet, dass gegenwärtige und potentielle Beeinträchtigungen oder Störungen gegenüber den Schutzgütern Tier- und Pflanzenwelt unterlassen bzw. aktiv abgewehrt werden sollen. Ein Schutzbedürfnis besteht nicht erst dann, wenn die Schutzgüter ohne die vorgesehenen Maßnahmen konkret gefährdet wären. Es bedarf aber in tatsächlicher Hinsicht einer hinreichend gesicherten Grundlage, dass die Schutzgüter ohne die vorgesehenen Maßnahmen abstrakt gefährdet werden…Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Das hat zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann…
Eine derartige abstrakte Gefahr konnte der Verordnungsgeber in Bezug auf Störwirkungen annehmen, die von kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft auf Wasservögel ausgehen. Dass eine Annäherung eines Wasserfahrzeugs, beispielsweise eines Kanus, bei Unterschreitung einer gewissen Distanz zu einer Fluchtreaktion von Wasservögeln führt, ist ausreichend wissenschaftlich belegt … Nach gegenwärtigem fachwissenschaftlichen Erkenntnisstand führt die Annäherung eines Wasserfahrzeugs (ohne eigene Triebkraft) – bei einer generellen Betrachtungsweise – dazu, dass auf der Wasserfläche sich aufhaltende Wasservögel fliehen, zunächst Durch Wegschwimmen bzw. -tauchen und bei weiterer Annäherung in letzter Konsequenz durch Wegfliegen. Es ist in der Wissenschaft auch ausreichend belegt, dass Störungen von Wasservögeln in den Zeiten des Vogelzugs und in den Wintermonaten allgemein zu einer Reduktion ihrer biologischen Fitness führen können …“
4. Bloße Gefahrenvorsorge genügt für eine Beschränkung des Gemeingebrauchs nach Art. 18 Abs. 3 BayWG nicht
„Anders als der Antragsgegner meint, ermächtigt Art. 18 Abs. 3 BayWG nur zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr abstrakter Gefahren, nicht jedoch von Verordnungen zur Gefahrenvorsorge, bei denen bereits im Vorfeld konkreter Gefahren staatliche Aktivitäten entfaltet werden, um die spätere Entstehung von Gefahren zu verhindern…
Eingriffe der staatlichen Verwaltung in die Freiheitssphäre des Bürgers zum Zwecke der Gefahrenvorsorge müssen aus rechtsstaatlichen und demokratischen Gründen gesetzlich vorgesehen sein…Aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) folgt allgemein, dass in einem Gesetz, durch das die Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt wird, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll…
Dies zugrunde gelegt ist die Gefahrenvorsorge, anders etwa als in § 1 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG für den Immissionsschutz, in Art. 20a GG als Staatszielbestimmung …, in § 32 Abs. 2, § 45 Abs. 3 und § 48 Abs. 1 und 2 WHG als wasserhaushaltsrechtlicher Besorgnisgrundsatz…oder in Art. 6 Abs. 3 FFH-RL für den gemeinschaftsrechtlichen Gebietsschutz …, in Art. 18 Abs. 3 BayWG nicht verankert. Die Gefahrenvorsorge ist bereits vom Gesetzeswortlaut nicht abgedeckt. In Art. 18 Abs. 3 BayWG ist ausschließlich von ,Gefahr‘, nicht hingegen von ,Vorsorge‘ oder ,Vorbeugung‘ die Rede. Auch verfolgt die Regelung des Art. 18 Abs. 3 BayWG zur Beschränkung des Gemeingebrauchs seit jeher ordnungsrechtliche Zwecke und dient der ,Verhütung‘ von Gefahren … und damit der Gefahrenabwehr, nicht aber der in dessen Vorfeld angesiedelten Gefahren- bzw. Risikovorsorge …“
[…]Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 27.8.2025 – 8 N 22.41
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Die Fundstelle Bayern 6/2026, Rn. 56.
