Der Gesetzentwurf sieht insbesondere Änderungen in folgenden Bereichen vor: Das BayVwVfG wird wie zuvor schon das VwVfG um die verallgemeinerungsfähigen Regelungen zum Planfeststellungsverfahren ergänzt; es werden Vorschriften über eine „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung“ sowie über öffentliche Bekanntmachungen im Internet aufgenommen; schließlich wird auch für die Rundfunkbeiträge ein fakultatives Widerspruchsverfahren vorgesehen.
Grund für die Gesetzesinitiative und wesentliche Änderungen
1. Anpassung des BayVwVfG an Regelungen des VwVfG zum Planfeststellungsverfahren
Durch das Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) vom 31. Mai 2013 (BGBl. I S. 1388) wurden verallgemeinerungsfähige Regelungen zum Planfeststellungsverfahren von den Fachgesetzen in das VwVfG übertragen. Diese Regelungen sollen nunmehr auch in das BayVwVfG aufgenommen werden, damit sie in Bayern anwendbar bleiben.
Hintergrund: Der Bund hat mit dem PlVereinhG verallgemeinerungsfähige Regelungen zum Planfeststellungsverfahren, die mit dem Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz vom Dezember 2006 in verschiedenen Fachgesetzen eingeführt worden waren, in das VwVfG übertragen. Die bisherigen Sondervorschriften in den Fachgesetzen des Bundes werden nach Ablauf einer Übergangsfrist gestrichen. Für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Freistaats Bayern, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Freistaats Bayern unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten zwar diese Fachgesetze sowie das BayVwVfG, nicht aber das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (vgl. § 1 Abs. 3 VwVfG). Die Rechtsänderungen auf Bundesebene hätten daher zur Folge, dass die im Fachrecht entfallenden Vorschriften für die bayerischen Behörden nicht mehr anwendbar wären. Um die geltende Rechtslage bei diesen fachgesetzlich angeordneten Planfeststellungsverfahren beizubehalten und um eine Vereinheitlichung des Planfeststellungsverfahrensrechts weiterhin zu gewährleisten, bedarf das BayVwVfG daher der Anpassung.
2. Vorschriften über eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
In Art. 25 BayVwVfG sollen allgemeine Vorschriften über die „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung“ eingefügt werden. Die zuständigen Behörden sollen verpflichtet werden, beim Vorhabenträger auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung bereits vor Eröffnung des eigentlichen Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens hinzuwirken.
Der Gesetzgeber reagiert hiermit auf ein zunehmendes Interesse der Bürgerinnen und Bürger an frühzeitiger Beteiligung und Mitsprache insbesondere bei Großprojekten.
3. Öffentliche Bekanntmachungen im Internet
Bisher gibt es im BayVwVfG keine Regelung, die in Fällen der öffentlichen oder der ortsüblichen Bekanntmachung in einem Verwaltungsverfahren zusätzlich eine Veröffentlichung im Internet vorschreibt. Das soll geändert werden: Bei einer durch Rechtsvorschrift angeordneten öffentlichen oder ortsüblichen Bekanntmachung im Verwaltungsverfahren soll die Behörde den Inhalt auch im Internet veröffentlichen.
4. Dynamische statt statischer Verzinsung
Die Verzinsungsregelung des Art. 49a Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG soll dynamisiert werden, indem auf drei Prozentpunkte über dem Basiszinssatz abgestellt wird (bislang: 6 v. H.). So könnten auch Zinsschwankungen berücksichtigt werden.
5. Fakultatives Widerspruchsverfahren auch bei Rundfunkabgaben
Für die nunmehr anstelle von Rundfunkgebühren zu erhebenden Rundfunkbeiträge soll wie schon bisher für die Rundfunkgebühren ein fakultatives Widerspruchsverfahren vorgesehen werden (dazu soll in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AGVwGO das Wort „Rundfunkgebührenrechts“ durch das Wort „Rundfunkabgabenrechts“ ersetzt werden).
Ein genauerer Blick auf einzelne Änderungen
1. Anpassung des BayVwVfG an Regelungen des VwVfG zum Planfeststellungsverfahren
Die verallgemeinerungsfähigen Regelungen zum Planfeststellungsverfahren, die in das VwVfG übertragen worden sind und in den Fachplanungsgesetzen des Bundes entfallen, sollen auch in das BayVwVfG übertragen werden. Die wesentlichen Änderungen sind hiernach:
a) Weitgehende verfahrensrechtliche Gleichstellung der durch staatliche Anerkennung mit Rechtsbehelfsbefugnis ausgestatteten Vereinigungen (Umweltschutzvereinigungen) mit den Betroffenen
Art. 73 Abs. 4 BayVwVfG regelt die Beteiligung der von einem Vorhaben Betroffenen. Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann innerhalb der Einwendungsfrist (bis 2 Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist) Einwendungen gegen den Plan erheben (Satz 1). Nach Fristablauf erhobene Einwendungen sind grundsätzlich präkludiert (Satz 3).
Art. 73 Abs. 4 BayVwVfG erhält nach dem Gesetzentwurf zwei neue Sätze und damit insgesamt folgende Fassung (Änderungen im Gesetzestext fett markiert bzw. durchgestrichen):
(4) 1Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. 2Im Fall des Absatzes 3 Satz 2 bestimmt die Anhörungsbehörde die Einwendungsfrist. 3Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. 4Hierauf ist in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist hinzuweisen. 5Vereinigungen, die auf Grund einer Anerkennung nach anderen Rechtsvorschriften befugt sind, Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegen die Entscheidung nach Art. 74 einzulegen, können innerhalb der Frist nach Satz 1 Stellungnahmen zu dem Plan abgeben. 6Sätze 2 bis 4 gelten entsprechend.
Verfahrensrechtlich werden die nach den Fachgesetzen zu beteiligenden Vereinigungen den Betroffenen damit weitgehend gleichgestellt. Die Regelungen zielen auf die klagebefugten anerkannten Umweltvereinigungen – einschließlich Naturschutzvereinigungen – ab, ohne diese zu benennen (zentrale Rechtsvorschrift ist hier gegenwärtig § 3 UmwRG i.V.m. § 64 BNatSchG). Mit der fristgebundenen Beteiligung der Vereinigungen ist eine Präklusionswirkung nach Fristablauf – entsprechend den Einwendungen der Betroffenen – und damit eine Verfahrensbeschleunigung verbunden.
Kenntnisnahme der Vereinigungen von der Planauslegung. Nach Art. 73 Abs. 2 BayVwVfG hat die Anhörungsbehörde innerhalb eines Monats nach Zugang des Plans neben der Beteiligung der in ihren Aufgaben berührten Behörden die betroffenen Gemeinden zur Planauslegung aufzufordern. Damit sollen die Betroffenen Gelegenheit erhalten, sich über das Vorhaben zu informieren und im Anhörungsverfahren zu beteiligen (sog. Anstoßfunktion). Die Planauslegung ist vorher ortsüblich bekannt zu machen (Abs. 5). Auf diese Weise können sich – entsprechend den bisherigen fachgesetzlichen Vorschriften – auch die anerkannten Vereinigungen über das Vorhaben informieren. Sie können innerhalb der für die Betroffenen geltenden Frist Stellungnahmen abgeben. Die Behörde ist nicht gehindert, ihr bekannte, anerkannte Vereinigungen zusätzlich unmittelbar über die Planauslegung zu benachrichtigen.
b) Fristgebundene Durchführung des Anhörungsverfahrens
Für die Behörden werden zur Beschleunigung und Straffung des Planfeststellungsverfahrens weitere verbindliche Fristen im Anhörungsverfahren eingeführt (Art. 73 Abs. 6 Satz 7 und Abs. 9 BayVwVfG).
Mit der Änderung in Satz 7 wird die Anhörungsbehörde verpflichtet, eine Erörterung innerhalb der – bislang lediglich als Soll-Vorgabe geltenden – Frist von drei Monaten nach Ablauf der Einwendungsfrist abzuschließen. Die Regelung dient der Verfahrensbeschleunigung, ist aber als Ordnungsvorschrift nicht mit Sanktionen verbunden. Die Überschreitung der Frist stellt somit keinen Verfahrensfehler dar.
Für die Abgabe der Stellungnahme der Anhörungsbehörde zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens wird die bislang als Soll-Vorschrift geltende Monatsfrist verbindlich angeordnet. Die strikte Fristregelung dient ebenfalls der Verfahrensbeschleunigung. Es handelt sich auch hier um eine Ordnungsvorschrift, so dass eine Fristüberschreitung keinen Verfahrensfehler darstellt.
c) Ausdrückliche Einschränkung der Behördenpräklusion
Die Regelung über die Behördenpräklusion (Art. 73 Abs. 3a Satz 2 BayVwVfG) wird neu gefasst. Bisher werden nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen von Behörden nicht mehr berücksichtigt, es sei denn, der Planfeststellungsbehörde sind die vorgebrachten Belange bekannt oder hätten ihr bekannt sein müssen oder sie sind für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung. Künftig soll an den Ablauf der den Behörden gesetzten Frist angeknüpft, aber zusätzlich die Möglichkeit eröffnet werden, auch in anderen Fällen verfristete Stellungnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen zu berücksichtigen. Durch die Übernahme dieser Regelungen aus dem Fachplanungsrecht würden die – unter Berufung auf den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erhobenen – Bedenken gegen die bestehende Rechtslage ausgeräumt, so der Gesetzentwurf.
Art. 73 Abs. 3a soll somit folgende Fassung erhalten (Änderungen im Gesetzestext fett markiert bzw. durchgestrichen):
Art. 73 Anhörungsverfahren
(3a) 1Die Behörden nach Absatz 2 haben ihre Stellungnahme innerhalb einer von der Anhörungsbehörde zu setzenden Frist abzugeben, die drei Monate nicht überschreiten darf. 2Nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen werden nicht mehr berücksichtigt, es sei denn, die vorgebrachten Belange sind der Planfeststellungsbehörde bereits bekannt oder hätten ihr bekannt sein müssen oder sind für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung. 2Stellungnahmen, die nach Ablauf der Frist nach Satz 1 eingehen, sind zu berücksichtigen, wenn der Planfeststellungsbehörde die vorgebrachten Belange bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind; im Übrigen können sie berücksichtigt werden.
d) Zulassung der Plangenehmigung für Fälle nur unwesentlicher Beeinträchtigung
Zur Verfahrensvereinfachung soll die Plangenehmigung auch für Fälle einer – allerdings nur unwesentlichen – Beeinträchtigung der Rechte anderer zugelassen werden. In Frage kommen laut Gesetzentwurf etwa Fälle einer nur vorübergehenden Inanspruchnahme unbedeutender Grundstücksteile. Eine Plangenehmigung an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses ist allerdings dann nicht möglich, wenn andere Rechtsvorschriften eine Öffentlichkeitsbeteiligung (UVP-pflichtige Vorhaben) vorsehen (Art. 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG).
e) Zustellungsregelung auch für Plangenehmigung
Für die Plangenehmigung besteht nach dem BayVwVfG bislang – im Gegensatz zu den fachgesetzlichen Maßgaben – keine Zustellungspflicht. Diese wird übernommen als Ausnahme von der Nichtanwendbarkeit der Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren.
f) Verzicht auf Plangenehmigung und Planfeststellung nur bei Vorhaben ohne gesetzlich vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung (nicht UVP-pflichtige Vorhaben)
Planfeststellung und Plangenehmigung entfallen in Fällen von unwesentlicher Bedeutung. Nach der Neuregelung liegt ein solcher Fall nicht vor, wenn durch andere Rechtsvorschriften eine Öffentlichkeitsbeteiligung gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl. Art. 74 Abs. 7 BayVwVfG). Die Bestimmung zielt auf die Umweltverträglichkeitsprüfungen nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) ab.
g) Ausdehnung der Heilungsmöglichkeit bei Mängeln der Abwägung auch auf Verfahrens- und Formfehler
Mit der Anpassung in Art. 75 Abs. 1a BayVwVfG wird klargestellt, dass bei der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften die allgemeinen Vorschriften in den Art. 45 und 46 BayVwVfG unberührt bleiben. Wie bei Mängeln in der Abwägung ist das vorrangige Ziel die Planerhaltung. Auch dies dient der Beschleunigung von Verfahren.
Art. 75 Abs. 1a BayVwVfG erhält hiernach folgende Fassung (Änderungen im Gesetzestext fett markiert bzw. durchgestrichen):
Art. 75 Rechtswirkungen der Planfeststellung
(1a) 1Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen sind. 2Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; Art. 45 und 46 bleiben unberührt.
2. Vorschriften über eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
Art. 25 VwVfG erhält einen neuen Abs. 3 und soll insgesamt wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext fett markiert bzw. durchgestrichen):
Art. 25 Beratung, Auskunft, frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
(1)-(2) […]
(3) 1Die Behörde wirkt darauf hin, dass der Träger bei der Planung von Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von Dritten haben können, die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele des Vorhabens, die Mittel, es zu verwirklichen, und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung). 2Die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung soll möglichst bereits vor Stellung eines Antrags stattfinden. 3Der betroffenen Öffentlichkeit soll Gelegenheit zur Äußerung und zur Erörterung gegeben werden. 4Das Ergebnis der vor Antragstellung durchgeführten frühen Öffentlichkeitsbeteiligung soll der betroffenen Öffentlichkeit und der Behörde spätestens mit der Antragstellung, im Übrigen unverzüglich mitgeteilt werden. 5Satz 1 gilt nicht, soweit die betroffene Öffentlichkeit bereits nach anderen Rechtsvorschriften vor der Antragstellung zu beteiligen ist. 6Beteiligungsrechte nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt.
Die „frühe“ Öffentlichkeitsbeteiligung soll regelmäßig bereits im Vorfeld und damit außerhalb des Verwaltungsverfahrens im engeren Sinne stattfinden. Daher werden keine zwingenden Verfahrensvorschriften eingeführt. Die zuständige Behörde wird vielmehr verpflichtet, bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 1 bei dem künftigen Antragsteller in geeigneter Form auf die Durchführung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung hinzuwirken. Zwingend ist diese für den Vorhabenträger nicht.
a) Tatbestandsmerkmal „Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von Dritten haben können“
Der Gesetzesbegründung ist hierzu zu entnehmen:
Dies trifft zum Beispiel regelmäßig, aber nicht immer, auf planfeststellungspflichtige Infrastrukturvorhaben zu. Die Anwendung ist nicht auf diese regelmäßig raumbedeutsamen Vorhaben beschränkt, sondern weit gefasst. Die Voraussetzungen von Satz 1 können deshalb auch bei der geplanten Errichtung von Anlagen mit immissionsschutzrechtlicher Genehmigungspflicht vorliegen. Damit wird u.a. eine Rechtsgrundlage für eine entsprechend verbesserte Öffentlichkeitsbeteiligung bei Kraftwerksvorhaben geschaffen. Keine Anwendung findet die Vorschrift dagegen bei tätigkeitsbezogenen Genehmigungsverfahren. Das wird durch den Begriff der Vorhabenplanung deutlich gemacht, der üblicherweise im Zusammenhang mit baulichen Anlagen unterschiedlicher Art, aber nicht in Bezug auf genehmigungspflichtige Tätigkeiten verwendet wird.
b) „Betroffene Öffentlichkeit“
Sätze 3 und 4 beschreiben die Adressaten und die wesentlichen Elemente einer frühen Öffentlichkeitsbeteiligung.
„Betroffene Öffentlichkeit“ umfasst laut Gesetzentwurf alle Personen, deren Belange durch das geplante Vorhaben und das anschließende Verwaltungsverfahren berührt werden können; hierzu gehören auch Vereinigungen, deren satzungsgemäßer Aufgabenbereich durch das Verwaltungsverfahren berührt wird (vgl. Art. 78g Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG). Der Personenkreis wird damit regelmäßig weiter sein als der Kreis der Beteiligten im anschließenden Verwaltungsverfahren. Der Vorhabenträger müsse aber in der Lage bleiben, den Personenkreis sinnvoll zu begrenzen, so der Gesetzentwurf.
Kernpunkte der Öffentlichkeitsbeteiligung sind die Bereitstellung der erforderlichen Informationen, die Gelegenheit, sich dazu zu äußern und vorgetragene Standpunkte zu erörtern, sowie die Unterrichtung der Behörde über das Ergebnis. Die konkrete Ausgestaltung werde nicht vorgegeben, um die erforderliche Flexibilität zu erhalten, so der Gesetzentwurf. Insbesondere werde darauf verzichtet, bestimmte Instrumente oder Methoden vorzugeben. Der Vorhabenträger kann – ggf. mit Unterstützung der Verwaltung und auch unter Einbeziehung Dritter – das Verfahren selbst gestalten. Die Belange von Menschen mit Behinderung sollten dabei nach Möglichkeit berücksichtigt werden, so der Gesetzentwurf.
c) Keine Präklusion durch die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
Satz 6 stellt klar, dass die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung keine Präklusionswirkung entfaltet. Sie ist weder Ersatz für eine Beteiligung im anschließenden Verwaltungsverfahren, noch kann sie dessen Ergebnissen vorgreifen. Die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung solle vor allem einer besseren Vorhabenplanung im Hinblick auf deren Genehmigungschancen und Akzeptanz in der Bevölkerung dienen; sie ist nach dem Gesetzentwurf auf freiwillige Beachtung der Ergebnisse ausgerichtet.
3. Öffentliche Bekanntmachungen im Internet
Es soll ein neuer Art. 27a BayVwVfG eingefügt werden:
Art. 27a Öffentliche Bekanntmachung im Internet
(1) 1Ist durch Rechtsvorschrift eine öffentliche oder ortsübliche Bekanntmachung angeordnet, soll die Behörde deren Inhalt zusätzlich im Internet veröffentlichen. 2Dies wird dadurch bewirkt, dass der Inhalt der Bekanntmachung auf einer Internetseite der Behörde oder ihres Verwaltungsträgers zugänglich gemacht wird. 3Bezieht sich die Bekanntmachung auf zur Einsicht auszulegende Unterlagen, sollen auch diese über das Internet zugänglich gemacht werden. 4Soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes geregelt ist, ist der Inhalt der zur Einsicht ausgelegten Unterlagen maßgeblich.
(2) In der öffentlichen oder ortsüblichen Bekanntmachung ist die Internetseite anzugeben.
a) Barrierefreier Informationszugang
Mit der Vorschrift soll erreicht werden, dass öffentliche oder ortsübliche Bekanntmachungen im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens ergänzend auch im Internet erfolgen. Laut Gesetzentwurf sind dabei die Bestimmungen über einen barrierefreien Informationszugang zu beachten.
b) Nur Verwaltungsverfahren i.S.d. Art. 9 BayVwVfG erfasst
Die Vorschrift soll in den Abschnitt „Vorschriften über das Verwaltungsverfahren“ aufgenommen werden. Im Hinblick auf die Systematik des Gesetzes findet sie mithin Anwendung auf Verwaltungsverfahren i.S.d. Art. 9 BayVwVfG – insbesondere auf Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren. Sie erfasst daher laut Gesetzentwurf nicht alle obligatorischen Bekanntmachungen, wie zum Beispiel solche, die im Rahmen der Aufstellung kommunaler Satzungen oder von Rechtsverordnungen vorzunehmen sind, oder sonstige nach der Bayerischen Gemeindeordnung vorgeschriebene Bekanntmachungen.
c) „Soll-Regelung“
Die „Soll-Regelung“ trägt dem Umstand Rechnung, dass noch nicht alle Behörden über die erforderliche Technik verfügen und nicht alle Unterlagen in brauchbarer Form im Internet dargestellt werden können. Da durch die Internetveröffentlichung von Unterlagen diese im Gegensatz zur herkömmlichen Einsichtsgewährung praktisch weltweit und zeitlich unbegrenzt verfügbar werden, kann mit der „Soll-Regelung“ laut Gesetzentwurf auch sichergestellt werden, dass Unterlagen nicht über das Internet zugänglich gemacht werden, soweit überwiegende Interessen (z.B. der berechtigte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen oder besondere Datenschutzbelange) entgegenstehen. Datenschutzrechtliche Belange seien in besonderem Maße im Rahmen einer Einzelfallprüfung gerade auch bei ortsüblichen oder öffentlichen Bekanntmachungen von an Einzelpersonen gerichteten Verwaltungsakten zu beachten.
Der Anspruch auf Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach Art. 30 BayVwVfG und nach besonderen Vorschriften des Fachrechts bleibt laut Gesetzentwurf unberührt.
Gesetzentwurf zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes und anderer Rechtsvorschriften, LT-Drs. 17/2820 v. 29.07.2014 (PDF, 633 KB)
Ass. iur. Klaus Kohnen; Abbildung: (c) kebox – Fotolia.com
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Net-Dokument BayRVR2014072902
