Staatsregierung: Gesetzentwurf über Verbote der Gesichtsverhüllung in Bayern

Die Staatsregierung hat o.g. Gesetzentwurf eingebracht (LT-Drs. 17/16131 v. 28.03.2017). Dieser sieht einschlägige Änderungen des BayBG, BayHSchG, BayEUG, BayKiBiG, PAG, LStVG, LWG, GLKrWG, der LWO und der GLKrWO vor. Der Gesetzentwurf begründet die Verbote der Gesichtsverhüllung einerseits mit den „gewichtigen Belangen einer offenen Kommunikation“, die zum freiheitlich-demokratischen Werteverständnis christlich-abendländischer Prägung gehöre, und sicherheitsrechtlichen Aspekten andererseits.

Das Spannungsverhältnis zur Religionsfreiheit löst der Gesetzentwurf im Rahmen der herrschenden Dogmatik der Rechtsprechung des BVerfG und der weit überwiegenden Lehre: Er anerkennt das Grundrecht als vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht (andere Lehrmeinung: Übertragung der Schranke aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 Abs. 1 WRV); somit kommen als Grundrechtsschranken nur verfassungsimmanente Belange, d.h. Grundrechte Dritter und sonstige Güter mit Verfassungsrang, in Betracht. Das einschränkende Gesetz darf die Religionsfreiheit darüber hinaus nur „verhältnismäßig“ einschränken. Vor diesem Hintergrund ist die Schilderung der „Problemlage“ im Gesetzentwurf zu verstehen:

„Zum freiheitlichen demokratischen Werteverständnis christlich-abendländischer Prägung gehören ein offener Dialog und eine Kultur der offenen Kommunikation untereinander. Gleichzeitig gehört zu diesem Werteverständnis die Toleranz gegenüber anderen Kulturen. Das Grundgesetz und die Bayerische Verfassung schützen die Religionsfreiheit, die das Recht umfasst, religiöse Bekleidungsvorschriften zu beachten. Einschränkungen können allerdings mit Blick auf andere verfassungsimmanente Belange unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt werden.

Im Spannungsverhältnis zwischen den gewichtigen Belangen einer offenen Kommunikation und der öffentlichen Sicherheit einerseits und den Rechten der von entsprechenden Ge- oder Verbotsregelungen betroffenen Personen andererseits ist es erforderlich, in bestimmten Bereichen, in denen es für das Funktionieren der staatlichen Ordnung unerlässlich ist, eine Identifikation zu ermöglichen und eine Gesichtsverhüllung zu verbieten.

Offene Kommunikation ist ein wesentliches Element von staatlichem und staatlich anerkanntem Handeln. Beamtinnen und Beamte sind generell in besonderer Weise als Repräsentanten des Gemeinwesens zu Neutralität und offener Kommunikation gegenüber dem Bürger verpflichtet. Vergleichbares gilt auch für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst. Darüber hinaus kommt der offenen Kommunikation in der Erziehung, Bildung und Lehre besondere Bedeutung zu. Außerdem bedarf es in bestimmten Konstellationen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit einer verlässlichen Identifizierbarkeit anhand eines freien Gesichts. Auch in Wahllokalen muss eine Identifizierung der Wahlberechtigten möglich und eine offene Kommunikation durch die Mitglieder der Wahlvorstände gewährleistet sein.“

Ähnlich argumentiert der auf Bundesebene im Gesetzgebungsverfahren befindliche „Entwurf eines Gesetzes zu bereichsspezifischen Regelungen der Gesichtsverhüllung“, der im Bundesrat am 10.02.2017 im Ersten Durchgang und im Bundestag am 09.03.2017 in Erster Beratung behandelt wurde (wesentliche Inhalte: hier; Verfahrensstand: hier):

„Für die Funktionsfähigkeit der Verwaltung und für das Selbstverständnis des demo-kratischen Rechtsstaats ist eine vertrauensvolle Kommunikation der staatlichen Funktionsträger mit den Bürgerinnen und Bürgern, aber auch mit Vorgesetzten, Kolleginnen und Kollegen sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern unabdingbar. Daher ist von staatlichen Funktionsträgern zu verlangen, dass sie bei Ausübung ihres Dienstes oder bei Tätigkeiten mit unmittelbarem Dienstbezug ihr Gesicht nicht verhüllen. Der Staat ist darüber hinaus verpflichtet, weltanschaulich-religiös neutral aufzutreten. Eine religiös oder weltanschaulich motivierte Verhüllung des Gesichts bei Ausübung des Dienstes oder bei Tätigkeiten mit unmittelbarem Dienstbezug steht dieser Neutralitätspflicht entgegen.

Weiter muss dort, wo eine Identifizierung notwendig und geboten ist, das Zeigen des Gesichts im Bedarfsfall auch durchgesetzt werden können. So ist eine verlässliche Identifizierung anhand von Identifikationspapieren nur durch einen Abgleich des Gesichts mit dem Lichtbild möglich.“

Wesentliche Änderungen im Überblick

Hinsichtlich vorstehender Erwägungen sollen Verbote der Gesichtsverhüllung aufgenommen werden

• in das Bayerische Beamtengesetz (BayBG) für Beamtinnen und Beamte sowie für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst,
• in das Bayerische Hochschulgesetz (BayHSchG)für Mitglieder der staatlichen Hochschulen,
• in das Bayerische Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) für sonstiges Personal in öffentlichen Schulen; für Lehrkräfte (Beamte sowie Tarifbeschäftigte) gilt das BayBG. Eine allgemeine Regelung für Schülerinnen und Schüler existiert bereits; zur Verdeutlichung soll jedoch eine explizite Regelung aufgenommen werden,
• in das Bayerische Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (BayKiBiG) für die dort Beschäftigten sowie
• in das Landeswahlgesetz (LWG) sowie in das Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz (GLKrWG) für Wahlvorstände.

Zudem sollen zur verlässlichen Identifizierbarkeit sowie zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und einer ordnungsgemäßen Durchführung von Wahlen aufgenommen werden

• in das Polizeiaufgabengesetz (PAG) als Konkretisierung entsprechender Befugnisse im Rahmen polizeilicher Identitätsfeststellungen das Gebot zur Abnahme solcher Kleidungsstücke oder Gegenstände, die eine Identitätsfeststellung verhindern oder erschweren,
• in das Landesstraf- und Verordnungsgesetz (LStVG) das Verbot der Gesichtsverhüllung als ausdrücklich benannter möglicher Inhalt von Verordnungen oder Anordnungen im Einzelfall für Vergnügungsveranstaltungen und für anderweitige Menschenansammlungen, sowie unter besonderen Voraussetzungen für bestimmte sonstige, öffentlich zugängliche Örtlichkeiten,
• in die Landeswahlordnung (LWO) sowie in die Gemeinde- und Landkreiswahlordnung (GLKrWO) ein Zurückweisungsgrund für den Wahlvorstand gegenüber einer abstimmenden Person, wenn diese ihre Identifizierung nicht ermöglicht.

Wesentliche Änderungen im Einzelnen

1. Änderung des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG)

Art. 75 BayBG soll wie folgt gefasst werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 75 Pflicht zum Tragen von Dienstkleidung
Beamte und Beamtinnen sind verpflichtet, nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde Dienstkleidung zu tragen, wenn es das Amt erfordert.

Art. 75 Bekleidungsvorschriften
(1) Beamte und Beamtinnen dürfen bei Ausübung des Dienstes ihr Gesicht nicht verhüllen, es sei denn, dienstliche Gründe erfordern dies.
(2) Beamte und Beamtinnen sind verpflichtet, nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde Dienstkleidung zu tragen, wenn es das Amt erfordert.

Es soll des Weiteren ein Art. 145 BayBG eingefügt werden:

Art. 145 Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen
Für Personen, die auf Grund eines Vertrages im Dienst einer der in Art. 1 Abs. 1 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts stehen, gelten vorbehaltlich einer Regelung durch Tarifvertrag die beamtenrechtlichen Vorschriften zum Verbot der Gesichtsverhüllung entsprechend.

2. Änderung des Bayerischen Hochschulgesetzes (BayHSchG)

Art. 18 BayHSchG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 18 Rechte und Pflichten der Mitglieder
(1) ¹Alle Mitglieder der Hochschule haben sich unbeschadet weitergehender Verpflichtungen so zu verhalten, dass die Hochschule ihre Aufgabe erfüllen kann und niemand an der Wahrnehmung seiner Rechte und Pflichten gehindert wird. ²Die Mitwirkung an der Verwaltung der Hochschule (Selbstverwaltung) ist Recht und Pflicht aller Mitglieder. ³Die Übernahme einer Aufgabe in der Selbstverwaltung kann nur aus wichtigem Grund abgelehnt werden. ⁴Der Vertretung der Mitgliedergruppen stellt die Hochschule im Rahmen der verfügbaren Mittel in erforderlichem Umfang Räume und Geschäftsbedarf zur Verfügung.
(2) Die Mitglieder der Hochschule dürfen wegen ihrer Tätigkeit in der Selbstverwaltung nicht benachteiligt werden.
(3) (2) ¹Die Mitglieder der Hochschule dürfen wegen ihrer Tätigkeit in der Selbstverwaltung nicht benachteiligt werden. ²Alle, die eine Tätigkeit der Selbstverwaltung übernommen haben, sind zur Verschwiegenheit über alle Angelegenheiten und Tatsachen verpflichtet, deren Geheimhaltung gesetzlich vorgeschrieben, besonders angeordnet oder beschlossen ist, die in nicht öffentlicher Sitzung bekannt geworden oder behandelt worden sind oder deren Geheimhaltung sich aus der Natur des Gegenstandes ergibt. ³Diese Verpflichtung besteht auch nach Beendigung der Tätigkeit fort.
(3) ¹Mitglieder der Hochschule dürfen in Hochschuleinrichtungen und bei Hochschulveranstaltungen ihr Gesicht nicht verhüllen, es sei denn, Hochschulbelange stehen dem entgegen. ²Zur Vermeidung einer unbilligen Härte kann die Hochschule Ausnahmen zulassen.
(4) ¹Die Abs. 1 bis 3 gelten entsprechend für Personen, die auf Grund des Art. 17 Abs. 1 Satz 5 die Rechte und Pflichten von Mitgliedern haben. ²Abs. 3 gilt entsprechend für Personen nach Art. 8 des Bayerischen Integrationsgesetzes.

3. Änderung des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG)

Art. 2 Abs. 4 BayEUG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 2 Aufgaben der Schule
(1)-(3) […] (4) ¹Die Schulleiterin oder der Schulleiter, die Lehrkräfte, die Schülerinnen und Schüler und ihre Erziehungsberechtigten (Schulgemeinschaft) arbeiten vertrauensvoll zusammen und pflegen eine Kultur der offenen Kommunikation. […] (5) […]

Art. 56 Abs. 4 BayEUG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 56 Rechte und Pflichten
(1)-(3) […] (4) ¹Alle Schülerinnen und Schüler haben sich so zu verhalten, dass die Aufgabe der Schule erfüllt und das Bildungsziel erreicht werden kann. ²Sie dürfen insbesondere in der Schule und bei Schulveranstaltungen ihr Gesicht nicht verhüllen, es sei denn, schulbedingte Gründe erfordern dies; zur Vermeidung einer unbilligen Härte können die Schulleiterin oder der Schulleiter Ausnahmen zulassen. ³Sie haben Darüber hinaus haben Sie insbesondere die Pflicht, am Unterricht regelmäßig teilzunehmen und die sonstigen verbindlichen Schulveranstaltungen zu besuchen. ⁴Die Schülerinnen und Schüler haben alles zu unterlassen, was den Schulbetrieb oder die Ordnung der von ihnen besuchten Schule oder einer anderen Schule stören könnte. ⁵Die Schülerinnen und Schüler sind verpflichtet, an der Erstellung des sonderpädagogischen Gutachtens nach Art. 41 Abs. 4 Satz 2 sowie im Rahmen des Verfahrens nach Art. 41 Abs. 6 mitzuwirken.
(5) […]

Art. 59 Abs. 2 BayEUG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 59 Lehrkräfte
(1) […] (2) ¹Die Lehrkräfte haben den in Art. 1 und 2 niedergelegten Bildungs- und Erziehungsauftrag sowie die Lehrpläne und Richtlinien für den Unterricht und die Erziehung zu beachten. ²Sie müssen die verfassungsrechtlichen Grundwerte glaubhaft vermitteln. ³Äußere Symbole und Kleidungsstücke, die eine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung ausdrücken, dürfen von Lehrkräften im Unterricht nicht getragen werden, sofern die Symbole oder Kleidungsstücke bei den Schülerinnen und Schülern oder den Eltern auch als Ausdruck einer Haltung verstanden werden können, die mit den verfassungsrechtlichen Grundwerten und Bildungszielen der Verfassung einschließlich den christlich-abendländischen Bildungs- und Kulturwerten nicht vereinbar ist. ⁴Die für den öffentlichen Dienst geltenden Vorschriften über die Gesichtsverhüllung gelten für Honorarkräfte, sonstiges mit erzieherischen oder pflegerischen Aufgaben betrautes Personal sowie die in Ganztagsangeboten tätigen Personen entsprechend. ⁵Art. 84 Abs. 2 bleibt unberührt. ⁶Für Lehrkräfte im Vorbereitungsdienst können im Einzelfall Ausnahmen von der Bestimmung des Satzes 3 zugelassen werden.
(3)-(5) […]

4. Änderung des Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetzes (BayKiBiG)

Das BayKiBiG soll einen neuen Art. 9a erhalten (der bisherige Art. 9a wird Art. 9b):

Art. 9a Verbot der Gesichtsverhüllung
¹Beschäftigte in Kindertageseinrichtungen dürfen während der Besuchszeit ihr Gesicht nicht verhüllen, es sei denn, betreuungsbedingte Gründe stehen dem entgegen. ²Satz 1 gilt für Tagespflegepersonen entsprechend.

5. Änderung des Polizeiaufgabengesetzes (PAG)

Art. 13 Abs. 2 PAG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 13 Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen
(1) […] (2) ¹Die Polizei kann zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. ²Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, daß er mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt und Kleidungsstücke sowie Gegenstände, die eine Identitätsfeststellung verhindern oder erschweren, abnimmt. ³Der Betroffene kann festgehalten werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. ⁴Unter den Voraussetzungen von Satz 3 können der Betroffene sowie die von ihm mitgeführten Sachen durchsucht werden.
(3) […]

6. Änderung des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes (LStVG)

Im LStVG soll im 3. Abschnitt (Weitere Vorschriften zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) einen neuer Art. 23b eingefügt werden:

Art. 23b Verbot der Gesichtsverhüllung
(1) ¹Die Gemeinden können bei Vergnügungen und Ansammlungen zur Verhütung rechtswidriger Taten und zur Abwehr von Gefahren für Leben, Gesundheit, Freiheit, Sittlichkeit oder Sachgüter durch Verordnung oder Anordnung für den Einzelfall das Verhüllen des Gesichts verbieten. ²Satz 1 gilt für Kreisverwaltungsbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach Art. 19 entsprechend. ³Zur Verhütung von Straftaten und zur Abwehr erheblicher Gefahren für eines der in Satz 1 genannten Rechtsgüter können die Gemeinden und Kreisverwaltungsbehörden durch Anordnung für den Einzelfall an bestimmten öffentlichen Orten das Verhüllen des Gesichts auch außerhalb von Vergnügungen und Ansammlungen verbieten.
(2) Mit Geldbuße kann belegt werden, wer einer auf Grund von Abs. 1 erlassenen Verordnung oder vollziehbaren Anordnung zuwiderhandelt.

Vgl. hierzu die Stellungnahme des Bayerischen Gemeindetags.

7. Änderung des Landeswahlgesetzes (LWG)

Art. 8 Abs. 2 LWG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 8 Tätigkeit der Wahlausschüsse und Wahlvorstände
(1) […] (2) ¹Die Mitglieder der Wahlorgane, ihre Stellvertreter und die Schriftführer sind zur unparteiischen Wahrnehmung ihres Amts und zur Verschwiegenheit über die ihnen bei ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten verpflichtet. ²Sie dürfen bei der Ausübung ihres Amts ihr Gesicht nicht verhüllen.

8. Änderung der Landeswahlordnung (LWO) 

45 Abs. 5 LWO soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Verordnungstext durchgestrichen bzw. gefettet):

§ 45 Stimmabgabe
(1)-(4) […] (5) Der Wahlvorstand hat eine abstimmende Person zurückzuweisen, die
1. […] 1a. sich auf Verlangen des Wahlvorstands nicht ausweisen kann oder die zur Feststellung der Identität erforderlichen Mitwirkungshandlungen verweigert,
[…] (6)-(7) […]

9. Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes (GLKrWG)

Art. 7 Abs. 2 GLKrWG soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Gesetzestext durchgestrichen bzw. gefettet):

Art. 7 Wahlehrenamt
(1) […] (2) ¹Die Wahlorgane, ihre Mitglieder, die Stellvertreter und die Schriftführer sind zur unparteiischen Wahrnehmung ihrer Aufgaben verpflichtet. ²Sie dürfen bei der Ausübung ihres Amts ihr Gesicht nicht verhüllen. ³Im Übrigen gelten Art. 20 GO und Art. 14 LKrO.

10. Änderung der Gemeinde- und Landkreiswahlordnung (GLKrWO)

§ 61 Abs. 1 GLKrWO soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Verordnungstext durchgestrichen bzw. gefettet):

§ 61 Zurückweisung von Abstimmenden
(1) Der Wahlvorsteher hat Abstimmende zurückzuweisen, die
1. […] 1a. sich auf Verlangen des Wahlvorstands nicht ausweisen können oder die zur Feststellung der Identität erforderlichen Mitwirkungshandlungen verweigern,
[…] (2)-(3) […]

Weitere Informationen

• Zum Gesetzentwurf: hier (Vorgangsmappe des Landtags).
• Verfahrensverlauf, ggfls. Beiträge und amtliche bzw. kommunale Stellungnahmen auf einen Blick: hier.
• Zur Gesetzgebungsübersicht für den Freistaat Bayern: hier.

Ass. iur. Klaus Kohnen; Titelfoto/-abbildung: (c) Natalya Korsak – Fotolia.com