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Durchführung einer Nachwahl bei Bundestags- und Landtagswahlen

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In der Staatspraxis kommt es glücklicherweise eher selten vor, dass Nachwahlen durchzuführen sind. Bei Bundestagswahlen war dies bisher in einigen Fällen erforderlich, weil ein Wahlkreisbewerber nach Zulassung des Wahlvorschlags verstorben ist. Nachwahlen können aber – wie ein weiterer Fall bei einer Bundestagswahl zeigt – auch dann notwendig werden, wenn aufgrund besonderer, kurzfristig auftretender Umstände (etwa infolge höherer Gewalt oder aus sonstigem Grunde) in bestimmten Wahllokalen oder Gebietsteilen die Hauptwahl nicht oder nicht (mehr) ordnungsgemäß durchgeführt werden kann und deshalb die Wahl kurzfristig nachgeholt werden muss. Eine Nachwahl mag auf den ersten Blick als einfach zu handhabende Selbstverständlichkeit erscheinen, bringt aber sowohl in verfassungsrechtlicher als auch in wahlorganisatorischer Hinsicht durchaus komplexe Fragen und Herausforderungen mit sich, die es im nachfolgenden Beitrag näher zu erläutern gilt.

1. Gründe für eine Nachwahl

Sowohl im Bundeswahlgesetz (BWG) als auch im Landeswahlgesetz (LWG) ist bestimmt, in welchen Fällen eine Nachwahl, die nicht mit einer so genannten Wiederholungswahl bei einer ganz oder teilweise für ungültig erklärten Wahl verwechselt werden darf, erforderlich wird.

a) Bundestagswahl

Nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 BWG findet eine Nachwahl statt, wenn in einem Wahlkreis (§ 2 Abs. 2 BWG) oder in einem Wahlbezirk (§ 2 Abs. 3 BWG) die Wahl nicht durchgeführt worden ist. Sie findet gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG auch statt, wenn ein Wahlkreisbewerber nach der Zulassung des Kreiswahlvorschlags (§ 26 BWG), aber noch vor der Wahl stirbt.

aa) Nichtdurchführbarkeit der Wahl

Die Nichtdurchführung der Wahl (§ 43 Abs. 1 Nr. 1 BWG) kann nach § 82 Abs. 1 Satz 1 der Bundeswahlordnung (BWO) veranlasst sein durch höhere Gewalt, also durch unverschuldete, von den Wahlberechtigten nicht zu vertretende und von den Wahlbehörden kurzfristig nicht zu beseitigende außergewöhnliche Umstände oder Ereignisse oder unabwendbare/unabweisbare Zufälle (z. B. Naturereignisse – etwa Überschwemmungen –, andere Katastrophen – etwa Umwelt-, Brand-, Naturkatastrophen – oder Epidemien, die eine Durchführung der Wahl zu einem ernsthaften Risiko für Leben oder Gesundheit der Wähler und Wahlhelfer machen würden) oder aus einem sonstigen Grund (z. B. gewaltsame Demonstrationen, Unruhen, fehlende Wahlunterlagen, zerstörte oder entwendete Wahlurnen).

Eine Nachwahl kann sich unter Umständen über den Wortlaut der Bestimmung hinaus auch auf das Gebiet mehrere Wahlbezirke oder Wahlkreise erstrecken, wenn infolge höherer Gewalt oder aus anderen Gründen dort die Wahl nicht durchgeführt werden kann.

Sollte indes wegen eines großflächigen Ereignisses in weiten Teilen des Wahlgebiets die Wahl nicht möglich sein, wäre die „Legitimationsbasis“ einer nur noch rudimentär stattfindenden Wahl derart gering, dass im Ergebnis die Hauptwahl, die dann keine mehr wäre, insgesamt abgesagt und dann zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt werden müsste. Da der Bundespräsident den Tag der Hauptwahl (Wahltag) bestimmt (§ 16 Satz 1 BWG), kann er im Wege des „actus contrarius“ auch einen einmal festgelegten und bekannt gemachten Wahltermin aufheben/verschieben und neu festsetzen, wenn sich besondere, außergewöhnliche Umstände (wichtige Gründe), wie etwa Naturereignisse (z. B. großräumige Überschwemmungen, Unruhen, Epidemien oder Pandemien, Streiks größeren Umfangs) ergeben. Die Gründe müssen so gewichtig (triftig) sein, dass ihnen gegenüber das durch die ursprüngliche Bestimmung des Wahltags geschaffene Vertrauen auf den Fortbestand des festgelegten Termins zurücktritt. Bei der Festsetzung des neuen Termins wäre darauf zu achten, dass der Tag der Wahl noch innerhalb des in Art. 39 Abs. 1 Satz 3 GG für die (Neu-)Wahl des Bundestags vorgesehenen Zeitkorridors (spätestens 48 Monate nach Beginn der Wahlperiode) liegt. Fraglich könnte noch sein, wie zu verfahren wäre, wenn die Wahl wegen eines länger anhaltenden Zustandes nicht innerhalb dieser Frist durchgeführt werden könnte. Diese Frage wurde vor dem Hintergrund der Coronapandemie bereits vor der letzten Bundestagswahl ausführlicher diskutiert. Das Grundgesetz kennt lediglich insoweit eine Ausnahme, als während des Verteidigungsfalls ablaufende Wahlperioden des Bundestags oder der Volkvertretungen der Länder erst sechs Monate nach Beendigung des Verteidigungsfalls enden (Art. 115h Abs. 1 Satz 1 GG). Gleichwohl ist der Ansicht zuzustimmen, dass in Ausnahmesituationen durch eine kurzfristig herbeigeführte Verfassungsänderung unter engen, kumulativ vorliegenden Voraussetzungen eine Verlängerung der Wahlperiode zulässig wäre, nämlich dann, wenn die Verlängerung durch besondere, schwerwiegende (überragende) und unabweisbare (zwingende) Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt wäre, die zeitliche Verschiebung geringfügig sei und das in der Verfassung vorgesehene Verfahren eingehalten würde.

Sollte allerdings je nach Lage (etwa bei einer Pandemie mit erheblichen Infektionsrisiken für die Wähler und Wahlhelfer) lediglich der Gang in die Wahllokale nicht möglich oder unzumutbar sein, wäre aber prioritär zu entscheiden, ob die Wahl nicht doch innerhalb der regulären Frist ausnahmsweise ausschließlich in Form der Briefwahl durchgeführt werden kann.

bb) Tod des Wahlkreisbewerbers

Stirbt ein Wahlkreisbewerber nach der Zulassung des Kreiswahlvorschlags durch den Kreiswahlausschuss (§ 26 BWG), aber noch vor der Wahl, findet gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Nachwahl im gesamten Wahlkreis statt. Der Gesetzgeber hat sich insoweit auf eine Nachwahllösung festgelegt. Er sah keine Veranlassung, in der Literatur und in der Politik erhobene Forderungen nach Einführung von Ersatzbewerbern, die mit auf den Stimmzetteln aufgeführt und einen verstorbenen Wahlkreisbewerber ersetzen würden, zu entsprechen, wie dies beispielsweise „obligatorisch“ in Hessen oder „fakultativ“ in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg geregelt ist.

Unter dem in § 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG verwendeten Begriff „vor der Wahl“ ist ein Zeitpunkt vor Beginn der Wahlhandlung am Wahltag um 8:00 Uhr gemeint. Ein erst nach Beginn der Wahlhandlung, aber noch vor Ablauf der Wahlzeit eintretender Tod eines Wahlkreisbewerbers lässt hingegen die Durchführung der Hauptwahl unberührt. Für den Fall, dass dieser gewählt wäre, würde die Nachfolgeregelung gemäß § 48 Abs. 1 BWG zur Anwendung kommen.

b) Landtagswahl

Auch im Landeswahlrecht finden sich Regelungen zur Nachwahl, die sich aber tatbestandlich vom Bundeswahlrecht durchaus unterscheiden.

Nach Art. 54 Abs. 1 LWG findet eine Nachwahl statt, wenn in einem Stimmkreis oder in einem Stimmbezirk die Wahl nicht durchgeführt oder die Verhinderung der ordnungsgemäßen Wahlhandlung festgestellt worden ist. Während die erste Variante exakt dem § 43 Abs. 1 Nr. 1 BWG entspricht, scheint die zweite Variante insoweit einen weitergehenden Inhalt zu haben, als sie tatbestandlich auch die „Verhinderung der ordnungsgemäßen Wahlhandlung“ erfasst. Eine Nachwahl kommt demnach in Betracht, wenn die Wahl am Hauptwahltag überhaupt nicht oder wegen besonderer Verhinderung in ihrem äußeren Ablauf (z. B. Wegnahme der Wahlurne, Absperren des Abstimmungsraumes, Fehlen der Stimmzettel) nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden konnte oder abgebrochen werden musste. Allein der Umstand, dass es möglicherweise vor Ort zu einzelnen Rechtsverstößen kam (etwa eine Verletzung der Bannmeile durch ein unmittelbar vor dem Wahlgebäude angebrachtes Wahlplakat, eine kurzfristige Störung des Wahlablaufs im Wahllokal durch aggressives Verhalten eines Wahlbeobachters oder eine zu Unrecht erfolgte Zurückweisung eines Wählers), genügt allerdings noch nicht, um eine „Verhinderung der ordnungsgemäßen Wahlhandlung“ annehmen zu können. Vielmehr muss es sich um ein einschneidenderes Ereignis handeln, das den Ablauf der Wahlhandlung insgesamt in so erheblichem Umfang behindert, dass ab einem bestimmten Zeitpunkt oder zumindest über mehrere Stunden hinweg die Wahl nicht mehr ordnungsgemäß durchgeführt werden kann. Da in solchen Fällen die Grenzen zur „Nichtdurchführung“ fließend sind, könnte vieles für die Annahme sprechen, dass es sich hier nur um eine Konkretisierung des auch nach Bundeswahlrecht anerkannten Nachwahltatbestands der „Nichtdurchführung“ handeln dürfte.

In jedem Fall enger gefasst ist der Nachwahltatbestand im Landeswahlgesetz allerdings insoweit, als bei einer Landtagswahl in Bayern keine Nachwahl stattfindet, wenn ein Stimmkreisbewerber nach Zulassung des Wahlkreisvorschlags noch vor der Wahl stirbt. Der verstorbene Stimmkreisbewerber bleibt vielmehr auf den Stimmzetteln (sowohl der Erst- als auch der Zweitstimme) und es wird auf dieser Grundlage auch regulär die Wahl durchgeführt. Die auf ihn entfallenden Stimmen werden dann so behandelt, wie wenn der Bewerber erst nach der Wahl weggefallen wäre, das heißt, die Stimmen werden in vollem Umfang dem Wahlkreisvorschlag zugerechnet. Die unterschiedliche Regelung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass nach bayerischem Landeswahlrecht zur Ermittlung des für die Sitzverteilung maßgeblichen Verhältnisproporzes der Parteien die Stimmen, die ein Stimmkreisbewerber in seinem Stimmkreis erhalten hat (Erststimmen), und jene, die er auf der Wahlkreisliste erhalten hat (Zweitstimmen), zusammengezählt werden (Art. 45 Abs. 1 LWG).

Sofern sich die Landtagswahl aufgrund außergewöhnlicher Umstände (etwa bei einer überregionalen Katastrophe) entweder ganz oder in weiten Teilen des Wahlgebietes als nicht durchführbar erweist, könnte – wie bei der Bundestagswahl – der bereits festgelegte und bekannt gemachte Wahltermin aufgehoben und neu festgesetzt werden. Da die Staatsregierung den Tag für die Wahl des Landtags festsetzt (Art. 20 Satz 1 LWG), wäre sie auch für die Aufhebung und Neufestsetzung des Wahltermins zuständig.

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Den vollständigen Beitrag lesen Sie in den Bayerischen Verwaltungsblättern Heft 6/2024, S. 181 ff.