Anmerkung zum Urteil des BayVGH vom 22. April 2021 – 6 BV 20.23011
Von Oberregierungsrat Emanuel Bauer, Bayer. Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration, München
In seinem Urteil vom 22. April 2021 hat sich der sechste Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) mit den verschiedenen Interessenlagen im Zusammenhang mit der Abschaffung der Straßenausbaubeitragserhebung zum 1. Januar 2018 befasst. Hierbei rang er darum, einen angemessenen Ausgleich der sich widersprechenden Interessenlagen von Anliegern und Kommunen zu erreichen. Die zeitlichen Dimensionen und Unvorhersehbarkeiten bei der Vollendung einer Straßenbaumaßnahme und deren Abrechnung sorgten sowohl für die Kommunen als auch für die betroffenen Anlieger für eine unsichere Situation. Um diese im Interesse aller Beteiligten zu entschärfen, enthalten beziehungsweise enthielten die Kommunalabgabengesetze verschiedene Instrumente der Vorfinanzierung der erwarteten Maßnahmekosten bis hin zur Ablöse der Beitragspflicht. Der genannten Entscheidung des BayVGH lag die Frage zugrunde, ob die in Bayern gewählte stichtagsgebundene „Abschaffung der Straßenausbaubeiträge“ zum Wegfall der Geschäftsgrundlage für vor der Abschaffung geschlossene Ablösevereinbarungen führt. Letztlich behandelt die getroffene Entscheidung die Frage, wie weit das schutzwürdige Vertrauen in Bezug auf das Fortbestehen der Rechtslage reicht.
1. Der rechtliche Rahmen für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen
Um den gesellschaftlichen und politischen Rahmen der Entscheidung besser einzuordnen, soll ein kurzer Überblick über die bis zum 1. Januar 2018 geltende Rechtslage sowie die Rechtsänderungen in Bayern und in ausgewählten weiteren Bundesländern gegeben werden. Hierdurch wird die Reichweite der gefällten Entscheidung deutlich.
a) Die Rechtslage in Bayern bis zum 1. Januar 2018
Bis zum 1. Januar 2018 galt in Bayern im Wesentlichen folgende Rechtslage:
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) a. F. konnten Straßenausbaubeiträge für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen, beschränkt-öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung festgesetzt werden. Sie dienten der Deckung des tatsächlich entstandenen, erforderlichen und umlagefähigen Aufwands für die konkrete Maßnahme und als Ausgleich des durch die Maßnahme für die Anlieger geschaffenen objektiven Vorteils2. Die (endgültige) Beitragspflicht entstand mit tatsächlichem und rechtlichem Abschluss der Maßnahme, der Bezifferbarkeit des Aufwands (sachliche Beitragspflicht) und der Festsetzung des Beitrags durch die Kommune in Form eines Bescheides (persönliche Beitragspflicht)3.
Bis zum Entstehen der (sachlichen) Beitragspflicht konnten die Gemeinden zur Vorfinanzierung des (erwarteten) Aufwandes beispielsweise nach Art. 5 Abs. 5 KAG a. F. Vorauszahlungen auf den Beitrag verlangen, wenn mit der Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung der Einrichtung begonnen wurde; diese Vorauszahlungen waren mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen. Daneben konnten Beiträge vor Entstehung der (sachlichen) Beitragspflicht nach Art. 5 Abs. 9 KAG a. F. auch durch eine angemessene Gegenleistung abgelöst werden. Die Angemessenheit der Ablöse bestimmte sich nach den erwarteten Kosten für die Durchführung der Maßnahme; sie war vor dem Hintergrund der Abgabengerechtigkeit zu bewerten4. Die Ablösevereinbarung stellte einen öffentlich-rechtlichen Vertrag dar, dessen rechtliche Rahmenbedingungen sich in Art. 54 ff. BayVwVfG finden5. Mit Leistung der vereinbarten Ablöse wurde der Beitrag vor dem Entstehen der Beitragspflicht getilgt, sodass die sachliche Beitragspflicht nicht mehr entstehen konnte6.
b) Kurzer Überblick über die Rechtsänderungen in Bayern vor dem 1. Januar 2018
Der bayerische Gesetzgeber hatte schon vor dem 1. Januar 2018 versucht, durch Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen der gesellschaftlichen Kritik und dem Unmut der Bürger zu begegnen; er bezweckte hierbei die „Akzeptanzsteigerung für Straßenausbaubeiträge und eine Stabilisierung des beitragsfinanzierten Systems“7.
Im Wesentlichen modifizierte er die rechtlichen Rahmenbedingungen vor dem Gesetz zur Änderung des KAG vom 26. Juni 2018 durch zwei Änderungsgesetze:
– Mit Gesetz zur Änderung des KAG vom 11. März 2014 (GVBl. S. 70)8 führte er in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 bb KAG eine zeitliche Höchstgrenze für die Festsetzung eines Beitrages ein. Damit setzt er das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 um.
– Mit Gesetz zur Änderung des KAG vom 8. März 2016 (GVBl. S. 36)9 hat er in Art. 5b KAG a. F. die Möglichkeit zur Erhebung wiederkehrender Beiträge geschaffen. Die Anlieger konnten damit statt mit der einmaligen Beitragserhebung mit wiederkehrenden Beiträgen an den Kosten der Baumaßnahme beteiligt werden. Hierzu wurden die jährlichen Investitionsaufwendungen oder der Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwartenden Aufwendungen für die in der kommunalen Baulast stehenden Verkehrseinrichtungen nach Abzug der Eigenbeteiligung auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt.
– Weiterhin hat er mit Gesetz zur Änderung des KAG vom 8. März 2016 (GVBl. S. 36) in Art. 5 Abs. 1a KAG die frühzeitige Information von Anliegern über beabsichtigte Maßnahmen geregelt.
c) Der bayerische Weg zur Abschaffung der Straßenausbeiträge
Im Gesetz zur Änderung des KAG vom 26. Juni 2018 (GVBl. S. 449)10 hat sich der bayerische Gesetzgeber für eine stichtagsgebundene Regelung zur Abschaffung der Erhebungsmöglichkeit
von Straßenausbaubeiträgen entschieden: Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 7 KAG hat er die in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG a. F. geregelte Erhebungsmöglichkeit (rückwirkend) zum 1. Januar 2018 aufgehoben. Festsetzungsbescheide, die bis zum 31. Dezember 2017 erlassen worden waren, behielten ihre Wirksamkeit und für diese gilt die alte Rechtslage unverändert fort11. Der bayerische Gesetzgeber hat die persönliche Beitragspflicht zum Bezugspunkt seiner Stichtagsregelung gemacht. Daneben hat er in Art. 19 Abs. 9 KAG (Erstattung der entgangenen Beiträge für die Kommunen), Art. 13h des Bayerischen Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden12 (Straßenausbaupauschalen) und Art. 19a KAG (Härteausgleich Straßenausbaubeitrag)13 weitere Regelungen getroffen, um für die Betroffenen den Wechsel des kommunalen Finanzierungsregimes zu erleichtern.
d) Kurzer Überblick über die Herangehensweise in anderen Bundesländern
Die Abrechnung von Straßenausbaumaßnahmen wurde in den letzten Jahren auch in anderen Bundesländern politisch und gesellschaftlich hinterfragt, und die geltenden Regelungen wurden modifiziert. So vielgestaltig wie die Rahmenbedingungen für die Beteiligung der Anlieger an Straßenausbaumaßnahmen waren und teilweise noch sind, so groß ist auch die Bandbreite der gesetzgeberischen Gestaltungsmöglichkeiten. Die gewählten rechtlichen Regelungsansätze grenzen sich zum Teil bewusst voneinander ab14. Im Wesentlichen lassen sich folgende Strukturen unterscheiden15:
– Das Land Berlin hat die Erhebungsmöglichkeit von Straßenausbaubeiträgen in Artikel I des Gesetzes zur Aufhebung des Straßenausbaubeitragsgesetzes vom 5. September 2012 (GVBl. S. 266)16 beseitigt und zahlt die vereinnahmten Straßenausbaubeiträge auf Antrag zurück. – Das Land Brandenburg hat die Erhebungsmöglichkeit von Straßenausbaubeiträgen mit Gesetz zur Abschaffung der Beiträge für den Ausbau kommunaler Straßen vom 19. Juni 2019 (GVBl.I/19 [Nr. 36])17 in § 8 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 20 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg (KAG Br) mit Wirkung zum 1. Januar 2019 abgeschafft. Anknüpfungspunkt des Stichtages ist das Entstehen der Beitragspflicht (§ 20 Abs. 3 KAG Br) beziehungsweise das Beenden der Straßenausbaumaßnahme (§ 20 Abs. 4 KAG Br) und damit letztlich ebenfalls das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten. Daneben wurde mit Gesetz über den Mehrbelastungsausgleich für kommunale Straßenausbaumaßnahmen vom 19. Juni 2019 (GVBl. I Nr. 26) und der Mehrbelastungsausgleichsverordnung für die Gemeinden infolge des Gesetzes zur Abschaffung der Beiträge für den Ausbau kommunaler Straßen vom 6. September 2019 (GVBl. II Nr. 73) (StraMaV) in § 3 Abs. 1 StraMaV ein Erstattungsanspruch der Gemeinden für die Rückzahlung von Straßenausbaubeiträgen und in § 2 Abs. 1 StraMaV ein pauschaler Mehrbelastungsausgleich geschaffen; der Mehrbelastungsausgleich wird pauschal mittels eines Grundbetrages je Kilometer der gewidmeten Gemeindestraßen berechnet.
– Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat mit Gesetz zur Abschaffung der Straßenausbaubeiträge vom 24. Juni 2019 (GVOBl. S. 115)18 in § 8a Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes (KAG M-V) geregelt, dass für Straßenbaumaßnahmen, deren Durchführung ab dem 1. Januar 2018 beginnt,
keine Beiträge erhoben werden können. Anknüpfungspunkt der Rechtsänderung ist der (Bau-)Beginn der Maßnahme. Als Ausgleich für den Wegfall der Straßenbaubeiträgen erhalten die Gemeinden nach § 8a Abs. 4 KAG MV ab dem Jahr 2020 eine jährliche pauschale Mittelzuweisung, die nach § 8a Abs. 5 KAG M-V nach den Straßenlängen verteilt wird. Eine hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde blieb ohne Erfolg19.
– Der Freistaat Thüringen hat mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes vom 10. Oktober 2019 (GVBl. S. 396)20 in § 7 Abs. 2 i. V. m. § 21b Abs. 1 des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (ThürKAG) die Erhebungsmöglichkeit von Straßenausbaubeiträge zum 1. Januar 2019 aufgehoben. Anknüpfungspunkt des Stichtages ist – in bewusster Abgrenzung zur bayerischen Regelung – die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht. Nach § 21b Abs. 5 ThürKAG erhalten Kommunen ebenfalls Erstattungsleistungen für die entgangenen Beiträge und nach § 21b Abs. 7 ThürKAG pauschale Ausgleichsleistungen für Straßenausbaumaßnahmen, die ab 1. Januar 2019 begonnen wurden; diese Leistungen orientieren sich an der Verkehrsbedeutung der Straße.
– Im Land Sachsen-Anhalt wurde die Erhebungsmöglichkeit von Straßenausbaubeiträgen mit Art. 1 Gesetz zur Abschaffung der Straßenausbaubeiträge vom 15. Dezember 2020 (GVBl. LSA. S. 712)21 aufgehoben. Hierzu wurde in § 18a Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (KAG LSA) eine Stichtagsregelung geschaffen; diese knüpft an den 31. Dezember 2019 als Stichtag und an die Entstehung der Beitragspflichten an. Daneben wurde in Art. 18a Abs. 3 KAG LSA ein Erstattungsverfahren und im Gesetz über den Mehrbelastungsausgleich für kommunale Straßenbaumaßnahmen (GVBl. LSA S. 712) ein an der Einwohnerzahl, der Gemeindefläche und der Straßenlänge orientierter Mehrbelastungsausgleich für die Kommunen geschaffen.
– Im Land Nordrhein-Westfalen wurden mit dem Fünften Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 19. Dezember 2019 (GV.NRW. S. 1029)22 mit Wirkung zum 1. Januar 2021 in § 8a des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) ergänzende Vorschriften für die Durchführung von Straßenausbaumaßnahmen und über die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen aufgenommen. Daneben wurde die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen an Kommunen zur Entlastung von Beitragspflichtigen bei Straßenausbaumaßnahmen in Nordrhein-Westfalen vom 23. März 2020 (MBl. NRW S. 167) erlassen, nach der das Land Nordrhein-Westfalen die Hälfte der kommunalen Straßenausbaubeiträge durch die Gewährung von Zuweisungen an die Kommunen zur anteiligen Deckung des umlagefähigen Aufwands übernimmt.
Dieser kurze Überblick zeigt – trotz aller Unvollständigkeit – die Bandbreite der verschiedenen Regelungsmöglichkeiten; diese reichen von der vollständigen rückwirkenden Aufhebung der Erhebungsmöglichkeit bis hin zu verschiedenen Stichtagsregelungen. Jede Möglichkeit wirkt sich unterschiedlich auf die einzelnen Anlieger und die wirtschaftliche Bewertung eventuell wahrgenommener Vorfinanzierungsinstrumente aus. Jede Regelung schafft unterschiedliche, subjektiv wahrgenommene Härten bei den betroffenen Bürgern und Kommunen. Die Gesetzesänderungen wurden stets in einem politisch sensibilisierten Umfeld getroffen.
Beispielsweise fühlten sich Personen, die in Bayern bis zum 31. Dezember 2017 zu einem Straßenausbaubeitrag herangezogen worden waren, subjektiv häufig ungerecht behandelt. Dies liegt einerseits an einem stichtagsindizierten Auseinanderfallen der Beitragserhebungspraxis, andererseits an der konkreten Wahl des Stichtages, also der gesetzgeberischen Entscheidung für die persönliche Beitragspflicht.
Lesen Sie den kompletten Beitrag in BayVBl 12/2022.
1 BayVBl. 2021, 774; s.a. LAB, Wichtige neue Entscheidung, 08.07.2021, www.landesanwaltschaft.bayern.de/media/themenbereiche/kommunales_und_soziales/2021-07-08_kommunalrecht.pdf – Stand: 21.02.2022.
2 Vgl. z. B. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage § 29 Rn. 6 ff.; Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand: Oktober 2021, Rn. 2090 ff
3 Driehaus/Raden, a. a.O., § 37 Rn. 1 ff. und 26 ff.; Matloch/Wiens, a. a. O., Rn. 2164 ff.
4 Driehaus/Raden, a. a. O., § 38 Rn. 7 i. V. m. § 22 Rn. 23; Matloch/Wiens, a. a. O., Rn. 2182 i. V. m. 1524.
5 Driehaus/Raden, a. a. O., § 38 Rn. 7 i. V. m. § 22 Rn. 3; Matloch/Wiens, a. a. O., Rn. 2182 i. V. m. 1510.
6 Driehaus/Raden, a. a. O., § 38 Rn. 7 i. V. m. § 22 Rn. 1 ff.; Matloch/Wiens, a. a. O., Rn. 2182 i. V. m. 1510 f.
7 LT-Drs. 17/21586 S. 1.
8 Gesetzentwurf: LT, Drs. 17/370.
9 Gesetzentwurf: LT, Drs. 17/8225.
10 Gesetzentwurf: LT, Drs. 17/21586.
11 Vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 01.10.2018 – 6 ZB 18.1466: Hierin befasst sich der BayVGH mit der Frage, ob Gemeinden ihre Satzung rückwirkend für die Zeit vor dem 1. Januar 2018 ändern können.
12 Gesetzentwurf: LT, Drs. 18/345.
13 Gesetzentwurf: LT, Drs. 18/1552.
14 Vgl. ThürLandtag, Drs. 6/7139, S. 1; Prof. Dr. Brüning, Gutachten „Möglichkeiten der Fortentwicklung des Straßenausbaubeitragsrechts im Freistaat Thüringen im Jahr 2019“, 15.03.2019, S. 7 ff.
15 Vgl. hierzu auch: Matloch/Wiens, a. a. O. Rn. 2000.
16 Gesetzentwurf: Abgeordnetenhaus Bln, Drs. 17/0282.
17 Gesetzentwurf: Landtag Bbg, Drs. 6/10943.
18 Gesetzentwurf: Landtag MV, Drs. 7/3408.
19 MVVerfG, U.v. 17.06.2021 – LVerfG 9/19.
20 Gesetzentwurf: ThürLT Drs. 6/7139.
21 Gesetzesbegründung: Landtag SA, Drs. 7/6552.
22 Gesetzesbegründung Landtag NRW, Drs. 17/7547.
