Die Immunität der Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften gehört ebenso wie die Indemnität zum Traditionsbestand des Parlamentsrechts1 in konstitutionellen und parlamentarischen Demokratien. Rechtshistorisch geht sie zurück auf die Regelungen der Bill of Rights von 1689 zum „freedom of speech” und „freedom from arrest and molestation”, wird von der Französischen Verfassung von 1791 fortentwickelt und findet sich in Deutschland in nahezu wortgleicher Ausgestaltung in der Paulskirchenverfassung (Art. 117 ff.), der Reichsverfassung von 1871 (Art. 30 f.), der Weimarer Reichsverfassung (Art. 36 f.2) dem Grundgesetz (Art. 46) und (ebenso wie in den weiteren Verfassungen der Länder3) der Verfassung des Freistaates Bayern (Art. 27 f.).
Gleichwohl ist der Umgang mit der parlamentarischen Immunität für die Praxis immer wieder mit Herausforderungen verbunden. Neben den Vorschriften aus dem 11. Abschnitt der Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) stellt hier insbesondere für die Strafverfolgung in Bayern die am 5. September 2024 in Kraft getretene Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz über die Immunität der Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften vom 9. August 2024 (BayMBl. Nr. 399; Immunitätsbekanntmachung) eine wichtige Arbeitshilfe dar. Die Neufassung der Immunitätsbekanntmachung im Jahr 2024 soll zum Anlass genommen werden, diesen für die Praxis wichtigen Leitfaden insbesondere auch hinsichtlich seiner verfassungsrechtlichen Bezüge zum Immunitätsrecht vorzustellen und – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – zugleich auf ausgewählte Aspekte des Immunitätsrechts bei Mitgliedern nationaler gesetzgebender Körperschaften4 einzugehen.
A. Zentrale Vorschriften des Immunitätsrechts
Zentrale Vorschriften des Immunitätsrechts und Ausgangspunkt aller rechtlichen Fragen sind zunächst die in Nr. 1 der Immunitätsbekanntmachung aufgeführten verfassungsrechtlichen Bestimmungen – für Bayern also der dort aufgeführte Art. 28 Abs. 1 BV. Danach kann kein Mitglied des Landtags ohne dessen Genehmigung während der Tagung wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung zur Untersuchung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, dass es bei der Ausübung der Tat oder spätestens im Laufe des folgenden Tages festgenommen worden ist. Ähnlich bestimmt Art. 46 Abs. 2 GG, dass ein Mitglied des Deutschen Bundestags wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestags zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden kann, es sei denn, dass er bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. Entsprechende Regelungen enthalten auch die weiteren Landesverfassungen. Diese zeigen mitunter aber – ebenso wie im Vergleich zum Bund die Regelung in Bayern – landesrechtliche Besonderheiten5.
Gestützt auf § 6 Abs. 2 EGStPO (vgl. dazu Nr. 3.1 der Immunitätsbekanntmachung) erhalten die landesgesetzlichen Immunitätsvorschriften auf der Ebene des Strafverfahrensrechts über die insoweit konstitutive Vorschrift des § 152a StPO Wirksamkeit auch für die anderen Bundesländer sowie den Bund6. § 152a StPO dehnt damit den räumlichen Schutzbereich der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Immunität von Mitgliedern der Landesparlamente vor dem Hintergrund des engen, auf Mitglieder des Bundestags beschränkten Schutzbereich des Art. 46 Abs. 2 GG einerseits und der auf das jeweilige Staatsgebiet begrenzten Geltung der Landesverfassungen andererseits, aus7.
Neben der Immunitätsbekanntmachung selbst, sind schließlich auch die Nr. 191, 192, 192a, 192b und 298 RiStBV (vgl. Nr. 3.1 der Immunitätsbekanntmachung) sowie die entsprechenden Bestimmungen der Geschäftsordnungen der gesetzgebenden Körperschaften zu beachten. Für Bayern sind dies die §§ 92, 93 in Verbindung mit Anlage 3 zur Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (BayLTGeschO). Für den Bund ist insoweit § 107 in Verbindung mit Anlage 6 der GO-BT betroffen, in der der „Beschluss des Deutschen Bundestages betr. Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages” (im Folgenden: GO-BT-Beschluss) und die „Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten und in Fällen der Genehmigung gemäß § 50 Abs. 3 StPO und § 382 Abs. 3 ZPO sowie bei Ermächtigungen gemäß § 90b Abs. 2, § 194 Abs. 4 StGB” enthalten sind. Der Bayerische Landtag pflegt ebenso wie der Deutsche Bundestag diese Regelungen, worauf Nr. 3.2 der Immunitätsbekanntmachung hinweist, in der Regel jeweils zu Beginn einer Wahlperiode zu übernehmen.
B. Die Immunitätsbekanntmachung
Ebenso wie die RiStBV8 stellt auch die Immunitätsbekanntmachung normhierarchisch eine Verwaltungsvorschrift dar und hat insbesondere keine Gesetzeskraft9. Maßstab für die Bestimmung der Reichweite der Immunität und etwaige Genehmigungserfordernisse sind allein die Vorschriften der Verfassung, also für Mitglieder des Deutschen Bundestags Art. 46 Abs. 2 GG und für Mitglieder des Bayerischen Landtags Art. 28 BV. Eine eventuell von diesen Maßstäben abweichende Praxis der Strafverfolgungsbehörden ist daher für die Rechtsstellung des Mitglieds eines Parlaments ebenso unbeachtlich wie gegebenenfalls abweichende Regelungen der RiStBV10. Unabhängig davon handelt es sich bei der Immunitätsbekanntmachung angesichts ihrer zusammenfassenden Darstellung immunitätsrechtlicher Fragen aus dem – insbesondere auch bayerischen – Verfassungsrecht, dem öffentlichen Recht (Mandatserwerb und -verlust), dem Strafrecht sowie der Strafverfolgungspraxis um eine indispensable Hilfestellung in der Praxis der Strafverfolgung, die – ebenso wie die RiStBV – auch insbesondere Staatsanwaltschaften und ihre Ermittlungspersonen bei ihrem Umgang mit immunitätsrechtlichen Fragen bindet.
Die Immunitätsbekanntmachung vom August 2024 ersetzt die vorherige Bekanntmachung aus dem Jahr 2019 vollständig. Sie behandelt die rechtlichen Grundlagen der Immunität (Nr. 2.1.1 bis 2.1.3) von Mitgliedern verschiedener gesetzgebender Körperschaften in Deutschland und der Europäischen Union, von denen hier lediglich die Mitglieder des Deutschen Bundestags und des Bayerischen Landtags näher in den Blick genommen werden sollen. Dargestellt werden der persönliche (Nr. 2.1), sachliche (Nr. 2.2; Ermittlungs- und Strafverfahren, Disziplinarverfahren, berufs- und ehrengerichtliche Verfahren sowie bestimmte Maßnahmen im Rahmen bürgerlich-rechtlicher Verfahren) und zeitliche Anwendungsbereich der Immunität (Nr. 2.3). Dabei werden auch Beginn und Ende der Immunität durch Erwerb beziehungsweise Verlust der Mitgliedschaft in einer gesetzgebenden Körperschaft erläutert, auch etwa für den Fall einer Ersatzwahl beziehungsweise Listennachfolge. Nicht näher von der Immunitätsbekanntmachung behandelt wird, dass im Fall des Mandatsverzichts durch Erklärung zur Niederschrift eines Notars, § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 BWahlG, ein Mitglied des Deutschen Bundestags erst „mit der Entscheidung” des Bundestagspräsidenten, § 47 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 BWahlG, aus dem Bundestag ausscheidet11 – und nicht bereits im Zeitpunkt der Übermittlung des Verzichts an den Bundestagspräsidenten, wovon Bundespräsident, Strafverfolgungsbehörden und auch der betroffene Abgeordnete selbst im Fall Edathy offenbar ausgegangen war12. Entsprechendes gilt auch in Bayern: Auch hier verliert ein Mitglied des Bayerischen Landtags seinen Sitz (erst) in dem Zeitpunkt, in dem der Landtagspräsident die Wirksamkeit der Verzichtserklärung feststellt, Art. 56 Abs. 2 Satz 3 LWG.
Neben diesen stets zu beachtenden Grundsätzen der Immunität erläutert die Immunitätsbekanntmachung auch die Genehmigungserfordernisses für strafverfolgende Maßnahmen und deren Ausnahmen. Hervorzuheben sind insoweit die genehmigungsfreien (Vor-)Verfahren etwa zum Zwecke der Einstellung ohne Beweiserhebung, die Möglichkeit der Festnahme bei Begehung der Tat sowie unaufschiebbare Maßnahmen der Beweismittelsicherung (z. B. Maßnahmen zur Spurensicherung). Abgerundet wird die Immunitätsbekanntmachung durch insbesondere für die staatsanwaltschaftliche Praxis relevante Ausführungen zum regelmäßigen Immunitätsbericht an die Präsidentin des Bayerischen Landtags (nunmehr nur noch halbjährlich statt früher vierteljährlich; Nr. 9.3 Satz 2 Immunitätsbekanntmachung, Nr. 4 der Anlage 3 BayLTGeschO) sowie zur Aktenführung, dem Schriftverkehr mit dem Mitglied des Parlaments und die Berichts- und Mitteilungspflichten (Nr. 8 und 9 Immunitätsbekanntmachung).
Zusammenfassend deckt die Immunitätsbekanntmachung alle grundsätzlichen immunitätsrechtlichen Fragestellungen ab. Gemeinsam mit den Vorschriften des 11. Abschnitts der RiStBV ermöglicht sie daher auch immunitätsrechtlich weniger versierten Rechtsanwendern ein gefahrloses Segeln in fremden Gewässern und stellt damit eine nicht zu unterschätzende Arbeitshilfe in der Praxis der Strafverfolgungsbehörden dar.
[…]* Der Verfasser ist Leiter der Referats Parlamentsrecht, Verfassungsrecht und -gerichtsbarkeit der Bayerischen Staatskanzlei. Der Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Verfassers wieder. Der Verfasser dankt Frau MRin Katharina Greim, Herrn OStA Christoph Adacker und Herrn MR Markus Merk für die Durchsicht des Manuskripts sowie Herrn MD Peter Worm und der Bibliothek des Bayerischen Landtags für die Unterstützung bei der Recherche.
1 BVerfG NJW 2002, 1111/1112; Butzer in BeckOK GG, 61. Ed. 15.03.2025, GG Art. 46 Rn. 1; Schulze-Fielitz in Dreier, 3. Aufl. 2015, GG Art. 46 Rn. 1; Huber in Meder/Brechmann, 6. Aufl. 2020, Art. 28 Rn. 2.
2 BVerfG NJW 2002, 1111/1112; VerfGHE 11, 146, 156 f.; Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, 106. EL Oktober 2024, GG Art. 46 Rn. 10 ff. m. w. N.; Storr in Huber/Voßkuhle, 8. Aufl. 2024, GG Art. 46 Nr. 1 f.; Butzer in BeckOK GG, 61. Ed. 15.03.2025, GG Art. 46 Rn. 1; Wiefelspütz, Die Immunität des Abgeordneten, DVBl. 2002, 1229/1230.
3 Dazu Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, 106. EL Oktober 2024, GG Art. 46 Rn. 20 ff.; Storr in Huber/Voßkuhle, 8. Aufl. 2024, GG Art. 46 Nr. 3; Schulze-Fielitz in Dreier, 3. Aufl. 2015, GG Art. 46 Rn. 7; Krings/ Rudolph in BeckOK Verfassung NRW, 7. Ed. 01.04.2025, NRWVerf Art. 48 Rn. 52.1.
4 Zur Immunität des Bundespräsidenten: Hömig, Angemessener Immunitätsschutz für den Bundespräsidenten?, ZRP 2012, 110; Glauben, Immunität der Parlamentarier – Relikt aus vordemokratischer Zeit?, DÖV 2012, 378/383 f.
5 Überblick in Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, 106. EL Oktober 2024, GG Art. 46 Rn. 21 m. w. N.; vgl. auch Hellwig/Nowrot in Knops/ Jänicke, Verfassung Hamburg, 1. Aufl. 2023, Art. 15 Rn. 8.
6 Butzer in 61. Ed. 15.03.2025, GG Art. 46 Rn. 22; Möstl in Lindner/Möstl/ Wolff, 2. Aufl. 2017, BV Art. 28 Rn. 3; Huber in Meder/Brechmann, 6. Aufl. 2020, Art. 28 Rn. 3; Glauben, Immunität der Parlamentarier – Relikt aus vordemokratischer Zeit?, DÖV 2012, 378/379; Diemer in KKStPO, 9. Aufl. 2023, StPO § 152a Rn. 1; Peters in MüKoStPO, 2. Aufl. 2024, StPO § 152a Rn. 1; Saliger in Rotsch/Saliger/Tsambikakis, Strafprozessordnung, 1. Aufl. 2025, § 152a Rn. 1 und Rn. 4; Radtke/Köhnlein in Radtke/Hohmann, 2. Aufl. 2025, StPO § 152a Rn. 1; Mavany in Löwe- Rosenberg, StPO, 27. Aufl. 2019, § 152a Rn. 4 f.; Brocker, Umfang und Grenzen der Immunität des Abgeordneten im Strafverfahren, GA 2002, 44/44.
7 Radtke/Köhnlein in Radtke/Hohmann, 2. Aufl. 2025, StPO § 152a Rn. 1.
8 Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, 106. EL Oktober 2024, GG Art. 46 Rn. 91; Trute in v. Münch/Kunig, 7. Aufl. 2021, GG Art. 46 Rn. 38; Brocker, Umfang und Grenzen der Immunität des Abgeordneten im Strafverfahren, GA 2002, 44/47.
9 Vgl. zur RiStBV Brocker, Umfang und Grenzen der Immunität des Abgeordneten im Strafverfahren, GA 2002, 44/47.
10 Trute in v. Münch/Kunig, 7. Aufl. 2021, GG Art. 46 Rn. 38.
11 BVerfG NJW 2014, 3085/3087 Rn. 29; Butzer in BeckOK GG, 61. Ed. 15.03.2025, GG Art. 46 Rn. 20; Sauer in Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 1. Aufl. 2016, § 11 Rn. 7; Austermann, Erwerb und Verlust des Bundestagsmandats, DÖV 2018, 570/573.
12 BVerfG NJW 2014, 3085/3086f Rn. 29 ff.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 1/2026, S. 1.
