Für die Betroffenen stellt eine behördliche Kontrolle eine nicht alltägliche Situation beziehungsweise eine Störung dar, noch dazu, da hier fremde Personen, meist auch noch unangekündigt, ihren Herrschaftsbereich betreten und sie dort Handlungen dieser Personen hinnehmen oder gar aktiv unterstützen müssen. Für die Behörde ist eine Kontrolle hingegen ein „normaler” Vorgang im Rahmen der ihr zugewiesenen Aufgabenerfüllung, der Betroffene ist einer von vielen, die kontrolliert werden.
Diese unterschiedlichen Sichtweisen bieten nicht selten Konfliktpotenzial und werfen Fragen nach dem Ob, dem Wann und dem Wie der Kontrolle auf.
In einer Entscheidung zum bauordnungsrechtlichen Betretungsrecht merkte das Verwaltungsgericht Würzburg zu einer Konfliktsituation Folgendes an:
„Das Verhalten der Klägerin ist für das Gericht nicht recht nachvollziehbar. In der Verwaltungspraxis duldet der Betroffene regelmäßig das Betreten der Wohnung durch die Bauaufsichtsbehörde, wenn die allgemeinen Regeln des Anstands und der Rücksichtnahme beachtet werden, da er nicht einen etwaigen Verdacht noch verstärken will, dass er gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt”1.
Während etwa Lebensmittelkontrollen in dieser genannten Verwaltungspraxis allgemein akzeptiert sind und weitestgehend problemlos ablaufen können, ist das in anderen Bereichen, etwa bei Veterinärkontrollen, nicht immer der Fall.
In diesem Beitrag sollen die verschiedenen Aspekte der Betretungsrechte anhand einer praxisorientierten Auswertung, Zusammenführung und Systematisierung von dazu ergangener Rechtsprechung mit dem Schwerpunkt auf die Tierschutzkontrolle nach § 16 Abs. 2 des Tierschutzgesetzes (TierschG) beleuchtet werden.
Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung des Verfassers wieder, die angeführten Belegstellen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
1. Grundsätzliches
Die mit Überwachungsaufgaben betrauten Behörden können diese nur dann sachgerecht und effektiv erfüllen, wenn sie auch entsprechende Kontrollbefugnisse haben. Elementar ist dabei das Recht, den Grund und Boden sowie das Gebäude desjenigen, der der Überwachung unterliegt, betreten zu dürfen.
Diese Befugnis ist wegen Art. 13 des Grundgesetzes nicht selbstverständlich, sondern bedarf einer gesetzlichen Grundlage2. Die Zuweisung einer Überwachungsaufgabe begründet entsprechend den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen noch keine Betretungsbefugnis. Das Betretungsrecht kann auch nicht auf das allgemeine (bayerische) Sicherheitsrecht (Gesetz über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung – LStVG) gestützt werden, was sich aus Art. 7 Abs. 4 LStVG i.V.m Art. 7 Abs. 2 oder Abs. 3 LStVG ergibt3.
In zahlreichen Gesetzen sind somit dann auch entsprechende spezielle Betretungsrechte geregelt.
Als Beispiele können genannt werden: § 16 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes (TierschG), § 16 Abs. 2 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), § 29 Abs. 2 der Gewerbeordnung (GewO), § 17 Abs. 2 der Handwerksordnung (HwO), § 22 Abs. 2 des Gaststättengesetzes (GastG), § 42 Abs. 2 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuchs (LFBG), § 52 Abs. 2 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImschG), § 47 Abs. 3 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG), § 101 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG), § 36 Abs. 3 des Waffengesetzes (WaffG), § 13 Abs. 1 des Schornsteinfeger-Handwerksgesetzes (SchfHwG), Art. 3 Abs. 3 des Bayerischen Gesetzes über die Zweckentfremdung von Wohnraum (BayZwEWG), Art. 54 Abs. 2 der Bayerischen Bauordnung (BayBO), Art. 14 Abs. 2 des Gesundheitsdienstgesetzes (GDG) oder Art. 16 Abs. 1 des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes (BayDschG). Diese Liste ist natürlich nicht abschließend.
2. Geschäftsräume und Wohnräume als Gegenstand der Betretungsrechte
Der Begriff „Wohnung” im Sinn von Art. 13 Abs. 1 GG ist zunächst weit auszulegen und erfasst auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume, allerdings muss die Auslegung der Begriffe „Eingriffe und Beschränkungen” (vgl. Art. 13 Abs. 7 GG) dem unterschiedlichen Schutzbedürfnis einerseits der privaten Wohnräume und andererseits der Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume Rechnung tragen, weil das Schutzbedürfnis bei den insgesamt „der räumlichen Privatsphäre” zuzuordnenden Räume verschieden groß ist4. Gesetzliche Betretungsrechte für solche Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume unterliegen daher, anders als bei Wohnräumen im engeren Sinne, nicht den Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG5. Das BVerfG löst die Problematik in seiner Grundentscheidung aus dem Jahr 1971 somit nicht auf der Schutzbereichs-, sondern auf der Eingriffsebene.
Die gesetzlichen Betretungsrechte beziehen sich regelmäßig zunächst auf Grundstücke, Geschäftsräume, Wirtschaftsgebäude und Transportmittel (vgl. z. B. § 16 Abs. 3 Nr. 1 TierschG). Wirtschaftsgebäude sind dabei von Wohnungen abzugrenzen. Wirtschaftsgebäude im Sinne des § 16 Abs. 3 TierschG sind Gebäude, die nicht zur Wohnung dienen6. Gebäude in denen ausschließlich Tiere leben sind keine Wohngebäude7.
Ein Recht zum Betreten von Privaträumen im Rahmen einer behördlichen Kontrolle ist damit aber nicht ausgeschlossen, jedoch nur unter den Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 7 GG möglich8. Danach gilt das Betretungsrecht dort nur zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, das Grundrecht des Art. 13 Abs. 1 GG wird insoweit eingeschränkt9. Die fachgesetzlichen Betretungsbestimmungen nehmen das dann zum Teil auch explizit so auf (vgl. z. B. § 16 Abs. 3 Nr. 2b TierschG). Da der Schutz des Art. 13 GG nicht einem Raum im sprachlichen Sinne gilt, sondern der Privatsphäre, wird man Freiflächen, die einer privaten Nutzung zugeordnet sind und bei denen ein Mindestmaß an räumlicher Abschottung gegeben ist, wie etwa eine Terrasse als so genannter Außenwohnbereich, zur Wohnung in diesem Sinne zu zählen haben10. Allerdings soll hier das Schutzbedürfnis im Vergleich zu Wohnräumen wiederum gemindert sein11.
Der Begriff „dringende Gefahr” in diesem Sinn ist zu unterscheiden von „Gefahr in Verzug”. Eine Störung der öffentlichen Sicherheit liegt vor, wenn in den Räumen, die betreten werden sollen, ein gegen das Tierschutzgesetz oder eine seiner Rechtsverordnungen verstoßender Vorgang, Zustand oder Geschehensablauf bereits eingetreten ist und fortdauert. Um eine dringende Gefahr handelt es sich, wenn sich aus konkreten Anhaltspunkten die hinreichende Wahrscheinlichkeit ergibt, dass in den Räumen die Verletzung einer solchen Norm entweder bereits stattfindet oder aber für die Zukunft unmittelbar bevorsteht12. Dringend ist eine Gefahr bereits dann, wenn es sich um eine konkrete Gefahr für ein gewichtiges Rechtsgut handelt13. In der Rechtsprechung ist hierzu auch geklärt, dass Art. 13 Abs. 7 GG nicht den Eintritt einer konkreten Gefahr voraussetzt, Eingriffe und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung sind bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde14. Eine zeitliche Dimension, wie es der Wortsinn „dringend” nahelegt, ist dagegen nicht erforderlich15. Eine dringende Gefahr besteht zwar nicht schon bei einer bevorstehenden oder drohenden Gefahr im polizeirechtlichen Sinn, aber auch nicht erst bei einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr, sie braucht auch nicht bereits eingetreten zu sein16. Nicht erforderlich ist eine drohende Gefahr für die Allgemeinheit17. Eine dringende Gefahr im Anwendungsbereich des § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2b TierschG liegt danach vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiven zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein wichtiges Rechtsgut schädigen wird, wozu der in Art. 20a GG verankerte Tierschutz zählt, sodass eine solche dringende Gefahr zu bejahen ist, wenn sich aus konkreten Anhaltspunkten die hinreichende Wahrscheinlichkeit ergibt, dass in den Räumen die Verletzung einer Schutznorm des Tierschutzgesetzes bereits stattfand oder für die Zukunft unmittelbar bevorsteht18.
[…]
1 VG Würzburg, U.v. 05.05.2008 – W 5 K 08.660.
2 OVG RhPf, U.v. 08.03.1994 – 7 C 11302/93.
3 Möstl/Schwabenbauer, Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, LStVG, Art. 7 Rn. 106 und 124.
4 BVerfG, B.v. 13.10.1971 – 1 BvR 280/66.
5 Vgl. dazu im einzelnen BVerfG, B.v. 13.10.1971 – 1 BvR 280/66.
6 VG Würzburg, B.v. 15.05.2007 – 5 S 07.624.
7 VG Bayreuth, U.v. 06.06.2023 – B 1 K 21.603.
8 BayVGH, B.v. 16.08.2021 – 15 CS 21.2022 zum bauordnungsrechtlichen Betretungsrecht.
9 VG Bayreuth, U.v. 06.06.2023 – B 1 K 21.603; VG München, U.v. 30.06.2016 – M 23 K 16.928, jeweils zu § 16 Abs. 3 TierschG; BayVGH, B.v. 16.08.2021 – 15 CS 21.2022 zu Art. 54 Abs. 2 BayBO.
10 VG Hamburg, U.v. 24.05.2007, – 4 K 2800/06; BayVGH, B.v. 16.08.2021 – 15 CS 21.2022; BayVGH, U.v. 02.10.2012 – 10 BV 09.1860.
11 VG Augsburg, U.v. 26.04.2010 – Au 5 K 09.1474 mit Verweis auf BVerwG.
12 VG München, U.v. 30.06.2016 – M 23 K 16.928 m. w. N.
13 BayVGH, B.v. 16.08.2021 – 15 CS 21.2022.
14 VG Regensburg, B.v. 16.02.2016 – RN 5 S 16.161 m.w.N; BayVGH, B.v. 16.08.2021 – 15 CS 21.2022.
15 Möstl/Schwabenbauer, Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, PAG, Art. 11 Rn. 57; Lorz/Metzger, TierschG, § 16 Rn. 32.
16 BayVGH, B.v. 21.12.2023 – 23 C 23.2129.
17 BayVGH, B.v. 21.12.2023 – 23 C 23.2129.
18 BayVGH, B.v. 21.12.2023 – 23 C 23.2129 m.w.N; VG Bayreuth, U.v. 23.04.2024 – B 1 K 22.987 m.w.N; VG Würzburg, B.v. 17.03.2017 – W 5 S 17.232; VG Bremen, U.v. 27.10.2022 – 5 K 75/20.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 4/2026, S. 109.
