Die vom bayerischen Gesetzgeber mit bisweilen vier Modernisierungsgesetzen angestrebte Entbürokratisierung entfaltet auch im Baurecht weitreichende Konsequenzen. Die Änderungen der BayBO betreffen jedoch nicht nur das Bauordnungsrecht. Wie sich bei genauer Betrachtung zeigt, ergeben sich mittelbar auch Auswirkungen auf das Bauplanungsrecht. Für betroffene Gemeinden bedeuten sie unvorhergesehene Einschränkungen ihrer Planungshoheit.
I. Ausgangslage
Das Baurecht wird in der öffentlichen Wahrnehmung wie kaum ein anderes Rechtsgebiet mit überbordender Bürokratie in Verbindung gebracht1. Doch im bayerischen Baurecht herrscht Aufbruchstimmung. Mit bisweilen vier Modernisierungsgesetzen2 stellt sich der bayerische Gesetzgeber der Bürokratie entgegen und bekennt sich zum Bürokratieabbau3.
Ein maßgeblicher Ansatzpunkt war hierbei das Bauordnungsrecht und insbesondere die in Art. 57 BayBO geregelte Verfahrensfreiheit von Vorhaben. Durch das Erste Modernisierungsgesetz wurden zum einen zuvor nur gemäß Art. 58 Abs. 2 BayBO a. F. genehmigungsfrei gestellte Dachgeschossausbauten samt Dachgauben zu Wohnzwecken durch Art. 57 Abs. 1 Nr. 18 BayBO verfahrensfrei gestellt und zum anderen die Reichweite der Verfahrensfreiheit von Nutzungsänderungen nach Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO erweitert4. Der Anwendungsbereich des Art. 57 Abs. 1 Nr. 18 BayBO wurde durch das Dritte Modernisierungsgesetz zusätzlich auf den Einbau weiterer Wohnungen in bestehende Gebäude im bauplanungsrechtlichen Innenbereich im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausgedehnt5. Gleichzeitig wurde im Ersten Modernisierungsgesetz in Art. 57 Abs. 7 BayBO eine zugehörige Pflicht zur Anzeige von Vorhaben nach Art. 57 Abs. 1 Nr. 18 und Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO gegenüber der Gemeinde in Textform vorgesehen, die zwei Wochen vor Baubeginn beziehungsweise Nutzungsaufnahme erfolgen muss6.
Doch bei aller Entbürokratisierung scheint es, als hätte der Gesetzgeber den Gemeinden mit dieser Anzeigepflicht – wohl ungewollt – zugleich einen Stein in den Weg gelegt. Die Inkenntnissetzung der Gemeinde nach Art. 57 Abs. 7 BayBO erfolgt zwar vor dem Hintergrund, ihr einen direkteren Gebührenzugriff zu ermöglichen und ihr eine Sicherung der Bauleitplanung bei Nutzungsänderungen in Mischgebieten zu ermöglichen7. Allerdings hat die Anzeige bei der Gemeinde auch eine weniger offensichtliche, bauplanungsrechtliche Wirkung: Sie schränkt in Anbetracht von § 14 Abs. 3 BauGB reflexartig die Möglichkeit der Gemeinde ein, ihre Bauleitplanung durch eine Veränderungssperre zu sichern.
II. § 14 Abs. 3 BauGB und verfahrensfreie Bauvorhaben
Das zeigt sich bei einem genaueren Blick auf § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB. Dort ist bestimmt, dass Vorhaben, von denen eine Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten einer Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, von einer nach Kenntniserlangung beschlossenen Veränderungssperre nicht berührt werden. Hierdurch wird ein „veränderungssperrenrechtlicher Bestandsschutz” des Vorhabens gegenüber einer nachträglich in Kraft getretenen Veränderungssperre geschaffen8.
1. Grundlagen
Die Anknüpfung an die Kenntnis einer Gemeinde von der Durchführung eines verfahrensfreien Bauvorhabens dient letztlich dem Vertrauensschutz des Bauherrn9. Das ist Sinn und Zweck von § 14 Abs. 3 BauGB: Einmal genehmigten, zulässigen Vorhaben soll eine Veränderungssperre nicht mehr entgegenstehen können. Gleiches gilt für Vorhaben, welche zwar nicht genehmigungs-, aber gegenüber der Gemeinde anzeigepflichtig sind. Diese sollen durch eine Veränderungssperre nicht schlechtergestellt werden als genehmigungsbedürftige Vorhaben10.
Hergeleitet wird dieser Vertrauensschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG und nicht aus Art. 20 Abs. 3 GG. Art. 14 Abs. 1 GG wohnt insoweit auch eine eigene Ausprägung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes für vermögenswerte Güter inne11. Geschützt wird das berechtigte Vertrauen in den Bestand der Rechtslage als Grundlage von Investitionen in das Eigentum und seine Nutzbarkeit12.
Ausgangspunkt für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens des Bauherrn ist in den Fällen des § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB das Schweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist beziehungsweise ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben13. Tatbestandlich wird dies durch zwei Voraussetzungen gewährleistet. Die Gemeinde muss zum einen nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis von dem Vorhaben erlangt haben. Zum anderen ist erforderlich, dass mit der Ausführung des Vorhabens vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen. Letztere Voraussetzung verdeutlicht, dass ein tatsächlicher Baubeginn für eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens noch nicht erforderlich ist14.
2. Bisherige Regelungslage und Rechtsprechung des BayVGH
Ursprünglich spielte § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB im bayerischen Baurecht lediglich im Rahmen von Art. 58 BayBO eine Rolle15. Voraussetzung für einen Beginn der Ausführung des Vorhabens und damit für ein Eingreifen des § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB ist dort das Durchlaufen des Freistellungsverfahrens, das heißt die Anzeige bei der Behörde und die Erklärung über die Genehmigungsfreistellung nach Art. 58 Abs. 2 Satz 6 Halbsatz 1 BayBO oder der Fristablauf gemäß Art. 58 Abs. 2 Satz 5 BayBO, wenn die Gemeinde also nach Vorlage der erforderlichen Unterlagen durch den Bauherrn einen Monat schweigt.
Mit der Frage, ob daneben auch verfahrensfreie Vorhaben nach Art. 57 BayBO a. F. die Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB erfüllen können, setzte sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) in zwei Entscheidungen auseinander, welche dasselbe Vorhaben betrafen – eine im einstweiligen Rechtsschutz16 und die andere in der Hauptsache17. Im Ergebnis wurde diese Frage verneint18.
Dies begründete der BayVGH damit, dass eine gesetzliche Anzeigepflicht im Rahmen des Art. 57 BayBO a. F. (zum Zeitpunkt der Entscheidung) nicht bestand, weshalb die Gemeinde keine Kenntnis von verfahrensfreien Vorhaben nach Maßgabe des Bauordnungsrechts erlangen musste19. Mithin war nicht sichergestellt, dass die Gemeinde von diesen unterrichtet wird, um daraufhin gegebenenfalls Maßnahmen zur Sicherung ihrer Bauleitplanung treffen zu können20. Diese Wirkung konnte der Bauherr auch nicht durch eine freiwillige Anzeige des Vorhabens bei der Gemeinde, verbunden mit dem Abwarten einer Frist von einem Monat (entsprechend der Frist des Art. 58 Abs. 3 Satz 3 BayBO a. F.) bis zum Baubeginn, herbeiführen. Der Gesetzgeber hatte bewusst auf jegliche präventive Kontrolle bei Vorhaben nach Art. 57 BayBO verzichtet, weshalb auch ein solches freiwilliges „Anzeigeverfahren light” im Wege einer Rechtsfortbildung nicht anerkannt werden kann21.
Lediglich bei bereits in Bauausführung befindlichen verfahrensfreien Vorhaben kam eine Zulassung des Vorhabens als Ausnahme von einer später in Kraft getretenen Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Betracht. Maßgebend für die Annahme einer Ausnahme ist ausgehend von den Grundsätzen zur unechten Rückwirkung dabei eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse des Bauherrn an der Fertigstellung seines rechtmäßig begonnenen Vorhabens und dem Interesse der Gemeinde, ihre bauplanungsrechtlichen Vorstellungen zu verwirklichen22.
* Die Verfasser waren bis zum 29.05.2026 beziehungsweise 02.06.2026 Rechtsreferendare am Oberlandesgericht Bamberg.
1 Dazu Behnke/Bernhard, Kulturelle Ursachen der Überbürokratisierung (2025), S. 1 f., 25 f., abrufbar unter: www.familienunternehmen.de/de/publikationen/kulturelle-ursachen-der-ueberbuerokratisierung, zuletzt aufgerufen: 06.03.2026.
2 Erstes Modernisierungsgesetz Bayern vom 23.12.2024, GVBl. 2024, S. 605; Zweites Modernisierungsgesetz Bayern vom 23.12.2024, GVBl. 2024, S. 619; Drittes Modernisierungsgesetz Bayern vom 25.07.2025, GVBl. 2025, S. 254; Viertes Modernisierungsgesetz Bayern vom 26.03.2026, GVBl. 2026, S. 75.
3 Dieses Ziel wird mit den Modernisierungsgesetzen verfolgt, vgl. zum Ersten Modernisierungsgesetz Bayern LT-Drs. 19/3023 S. 19; zum Zweiten Modernisierungsgesetz Bayern LT-Drs. 19/3617 S. 15; zum Dritten Modernisierungsgesetz Bayern LT-Drs. 19/6494 S. 7.
4 Dazu schon der Gesetzesentwurf zum Ersten Modernisierungsgesetz Bayern, LT-Drs. 19/3023 S. 31.
5 Vgl. Gesetzesentwurf zum Dritten Modernisierungsgesetz Bayern, LT-Drs. 19/6494 S. 9.
6 Siehe dazu den erfolgreichen Änderungsantrag zum Ersten Modernisierungsgesetz Bayern, LT-Drs. 19/3889 S. 1 f.
7 Das war Motivation für die Einführung von Art. 57 Abs. 7 BayBO. Siehe dazu den Änderungsantrag zum Ersten Modernisierungsgesetz Bayern vom 06.11.2024, LT-Drs. 19/3889 S. 1 f.; ferner LT-Plenarprotokoll 19/36 S. 3881 f.
8 Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 160. EL August 2025, § 14 Rn. 108.
9 BT-Drs. 15/2250 S. 51.
10 Hornmann in BeckOK BauGB, 68. Ed. 25.10.2025, § 14 Rn. 86.
11 BVerfG, B.v. 08.06.1977 – 2 BvR 499/74 – BVerfGE 45, 142; BVerfG, B.v. 08.07.1971 – 1 BvR 766/66 – BVerfGE 31, 275; zum Vertrauensschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG insgesamt Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, GG, 108. EL August 2025, Art. 14 Rn. 440 ff., 444.
12 Vgl. BVerfG, U.v. 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. – NJW 2017, 217/239 Rn. 372.
13 BT-Drs. 15/2250 S. 51 f.
14 BT-Drs. 15/2250 S. 52; Sennekamp in Brügelmann, BauGB, 136. EL Oktober 2025, § 14 Rn. 125.
15 Vgl. zur Genehmigungsfreistellung nach Art. 64 BayBO 1997 zum damaligen § 14 Abs. 3 Alt. 2 BauGB a. F.; BayVGH, B.v. 13.01.2000 – 26 CS 99.2149 – NVwZ-RR 2001, 649/652; siehe auch BayVGH, B.v. 09.09.2009 – 1 CS 09.1292 – NVwZ-RR 2010, 11/13.
16 BayVGH, B.v. 09.09.2009 – 1 CS 09.1292 – NVwZ-RR 2010, 11/13.
17 BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919.
18 Noch zur alten Regelungslage betreffend Art. 57 Abs. 1 Nr. 4 lit. a BayBO a. F. BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919; BayVGH, B.v. 09.09.2009 – 1 CS 09.1292 – NVwZ-RR 2010, 11/13.
19 BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919 Rn. 52.
20 BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919 Rn. 52.
21 BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919 Rn. 57.
22 BayVGH, U.v. 23.11.2010 – 1 BV 10.1332 – BeckRS 2011, 45919 Rn. 55, 59.
Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Bayerische Verwaltungsblätter 15/2026, S. 507.
